Диссертация (1145033), страница 26
Текст из файла (страница 26)
Таким образом, происходило расширение участияэлиты в процессе принятия управленческих решений.Правда, такие исследователи, как П. А. Зайнчковский, Н. П. Ерошкин, полагают,что в отличие от западноевропейской бюрократии верхний слой российскойдореформной бюрократии имел не высокий уровень управленческой специализации.Этого было недостаточно в условиях установившейся с начала века более четкойотраслевой специализации отдельных звеньев государственного аппарата. Отсюда и«бюрократический дилетантизм» части высших чиновников, имевших иногда не оченьчеткое представление о вверенных их управлению ведомствах.Либерализация системы государственного управления второй половины XIX в.начала ХХ в., которую можно обозначить как «охранительный либерализм», во многомсвязана с формированием в России административной и экономической элит.Особенностью реформ Александра II было то, что они обсуждались уже достаточношироко: в среде политической элиты разрабатывались и дискутировались несколькоразличных проектов, реформы не держались в тайне.
Роль советников царя(«либеральной» или «просвещенной» бюрократии) была огромна: «В разработке иосуществлении реформ власть, бюрократия в известном смысле шла впередиобщества».259Вэтовремясформировалисьдвеконцепциимодернизациигосударственного устройства. Первая базировалась на том, что экономическаямодернизация невозможна при сохранении авторитарного режима. Вторая предполагаласохранение самодержавия.258Российская историческая политология / отв. ред. С. А.
Кислицин. Ростов/Д.: Феникс. 1998. С. 128.259История государственного управления России / под ред. В. Г. Игнатова. Ростов-на-Дону: Феникс. 2002. С. 237.110Либеральныебюрократы(Н. А. Милютин,П. А. Валуев,П. А. Шувалов)выступали за модернизацию системы государственной власти и управления безрадикальных преобразований. Они выступали за введение конституционного правления,народного представительства на общегосударственном и местном уровнях.
Схожиепозиции занимали К. Д. Кавелин, Б. Н. Чичерин, теоретики «государственной школы»,поскольку считали именно самодержавие гарантом политической стабильности вусловиях введения всесословного народного представительства. Таким образом,представительные органы должны были поддерживать власть монарха, а непротивостоять ей.
Консерваторы отстаивали идею укрепления старых, самодержавнокрепостническихметодовправления(К. П. Победоносцев,М. Н. Катков,Н. П. Игнатьев).Спецификой реформ можно считать и то, что они шли «пакетом»; ихпоследовательность отражала внутреннюю политику укрепления власти монарха,совершенствование структур исполнительной власти, создание органов всесословногопредставительства.Модернизация аппарата началась образованием в 1861 г. Совета министров, нанего было возложено обсуждение мероприятий общегосударственного значения. Он необладал отдельной исполнительной властью, но его резолюции имели силу высочайшихповелений. Фактически Совет являлся необходимым орудием и средством контроля задеятельностью министерств и их реорганизацией со стороны монарха.
«Он призван былвоплощать идею коллегиального, единого правительства и в значительно большей мере,чем другие органы, стал выражать характерную для России государственность». 260Изменялось и положение Госсовета: он был наделен правом толкования законов ирассмотрения частных изменений. В некоторых вопросах его функции пересекались сфункциями Сената, что позволяет говорить о сохраняющейся традиционной нечеткостиразделения сфер компетенции высших государственных учреждений в царской России.Изменения коснулись и министерской системы. В Министерствах укреплялосьединоначалие.
Министр становился главой профессионально подготовленной элитарнойгруппировки,отстаивавшейполитическиеинтересысоответствующейотраслигосударственного управления.260История государственного управления России / под ред. В. Г. Игнатова. Ростов-на-Дону: Феникс. 2002. С. 242.111Концентрацияадминистративно-полицейскойвластивбюрократическомаппарате на местах явилась подготовительным шагом на пути к введению органовместного самоуправления, что было необходимо в условиях «перегруженности»государственного аппарата, изменившейся социальной ситуации, для сохранения надними контроля. Структура и деятельность местной администрации изменялись взависимости от ситуации.
Возникли различия в управлении губерниями, посколькуреформы в разной степени затронули территорию страны. Там, где были введенывсесословные органы местного самоуправления, губернатор должен был осуществлятьконтроль за их деятельностью (он мог в семидневный срок наложить вето на любоераспоряжение земского органа), а после покушения А. Соловьева на Александра II в1879 г. был введен пост генерал-губернаторов в Петербурге, Одессе, Харькове.Острой социальной борьбой было отмечена подготовка концепции «Положения огубернских и уездных земских учреждениях» 1864 г., в результате чего документразрабатывался длительное время — при проведении реформы столкнулись интересыразличных слоев населения. Консервативная часть дворянства видела в земствах органыусиления власти своего сословия на местах при освобождении от чиновной опеки.Чиновники стремились подчинить земства своей власти и приспособить их для решенияобременительныххозяйственныхвопросов.Либералы,капиталистическийпутьстраны,рассматривалиразвитияориентированныеземствавнакачествеорганизационной формы либерального движения.261 Разнонаправленность подходов,идеологический раскол в обществе объясняют медленные темпы подготовки проектареформы.Земская реформа имела половинчатый характер, поскольку проводилась восновном в Европейской части России, а земские учреждения вводились только науровне губерний и уездов.
В самых мелких административных единицах (волостях)земстванепредусматривались.Кфевралю1917 г.земстваутвердилисьв43 территориальных единицах (из 78 губерний и 21 области), без земств остались56 губерний и областей, управление которыми осуществляли чиновники.В. О. Ключевский видел в этой реформе восстановление «традиций местногосамоуправлениягосударственными261ДревнейРуси;потребностямивосстановлениесовместнойразрушеннойдеятельностиизвестнымиклассоврусскогоИстория государственного управления России / под ред.
В. Г. Игнатова. Ростов-на-Дону: Феникс. 2002 С. 250.112общества».262 Но правительство шаг за шагом ограничивало самостоятельность земств,издавая законы, циркуляры, разъяснения, устанавливающие их зависимость отбюрократии, а, следовательно, позиция В. О. Ключевского несколько идиллическая.Будучи современником этих событий, он переживал период увлечения идеей земства,что было характерно для многих интеллигентов. «Правительство использовало земствадля решения местных вопросов, но как только земцы заявляли о своих правах на власть,сразу же прибирало их к рукам».263 Но сам факт появления всесословных органовместного самоуправления стал крупным шагом на пути к формированию гражданскогообщества в России.
Реформа заложила основу формирования новых традицийполитической культуры — культуры политического общения, участия, что со временемдолжно было коренным образом изменить взаимоотношения государства и общества.Для закрепления и развития этих традиций требовались социальная практика,постепенное накопление опыта, однако вследствие ограниченного характера реформ этоне удалось.В условиях капиталистического развития изменяются положение и значениегородов, где капиталистические отношения стали складываться наиболее быстро иуспешно. В городах в конце XIX в. начинает формироваться гражданское общество, вовсяком случае, мы можем говорить о том, что намечаются тенденции к его становлению.Это проявилось в ходе подготовки «Городового положения» 1870 г.
Накануне принятияего основные положения активно обсуждались в печати в тех городах, которымпредстояло первым внедрить этот опыт (Санкт-Петербург, Москва, Одесса). И этоможно считать первым российским примером публичного обсуждения предложенныхправительством инициатив. Развернулась публичная дискуссия: представители частногокапитала не только проявили заинтересованность в эффективной работе органовместногосамоуправлениявсфереорганизациигородскогохозяйства,ноипродемонстрировали сплоченность и готовность отстаивать свои интересы (в том числеи политические). Появились требования максимально расширить полномочия местныхорганов. Однако правительство было не готово к выделению власти новымпредставительным органам. Более того, когда в газетах стали появляться предложения о262Ключевский В.
О. Сочинения. Т. 5. М.: Мысль. 1987. С. 279.263Герасименко Г. Опыт земского самоуправления в России // Проблемы теории и практики управления. 1995. № 5.С. 126.113наделении органов местного самоуправления политическими функциями, издания,поднявшие этот вопрос, были закрыты.264 В сфере компетенции органов местногосамоуправления оказались наименее значимые вопросы, даже в области управлениягородским имуществом они не обладали самостоятельностью. Кроме того, процедуравыборов была крайне сложной, были запрещены любая агитация, собрания и общениеизбирателей и кандидатов. Все это стало дополнительной причиной абсентеизма навыборах, а после контрреформ эти выборы стали формальностью.Реформы Александра II, несмотря на свой либеральный характер (особенно этокасается начального этапа), проводились в рамках и под девизом той четкой, жесткойидеологической концепции, которая была сформулирована в конце правления Николая Iи господствовала вплоть до краха монархии, а в определенных кругах российскогообщества дожила и до нынешнего времени: «Православие, самодержавие, народность».В результате реформ Александра II в местное государственное управление был внесенэлемент либеральной государственности: были организованы выборные органыгубернского, земского и городского самоуправления на основе всесословности.
Нахарактере реформ сказалось и развитие революционной ситуации. Сторонникирадикальныхпреобразований(народники,петрашевцы)активизировалисвоюдеятельность в период реформ, что во многом повлияло на политику правительства.Стремление к быстрым коренным преобразованиям, присущее русской политическойкультуре, нашло выражение в организации «хождения в народ», террористических актовс целью поднять восстание, стихийный народный бунт. Все это заставлялоправительство идти по пути отказа от наиболее смелых начинаний.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
