Диссертация (1145033), страница 22
Текст из файла (страница 22)
«В московском государстве почти всесовершалось не на основании общих соображений, а частными мерами, оно управлялосьне законами, а распоряжениями».214 Влияние, оказанное длительным существованиеминститута кормления на управленческую практику, было исключительно велико, этатрадиция была одним из основных препятствий становления административнойфункции государства. «Кормление — не вознаграждение за правительственный труд, анаграда за службу придворную и военную, какая лежала на служилом человеке иотправлялась безвозмездно: управление городом не считалось службой».
215 Подлиннойцелью кормления для служилого человека был доход, а для великого князя раздачакормлений — способом награды за службу при дворе. Кроме того, сохранялосьстремление государства уклоняться от решения проблемы управления, прежде всего вплане финансирования, (отсюда проблема «неответственного правления»).В допетровское время «правительственные функции перепутаны, неудачносгруппированы, группировка их была произведена не по главным отраслямгосударственного устройства (суд, администрация, контроль), а по мелочным и212Пейзак А.
В. Формирование служилого государства в России в конце XV–XVI в. Автореферат диссертации насоискание ученой степени кандидата юридических наук. Краснодар. 2012.213Кравченко А. И. Три капитализма в России // Социс. 1999. № 7. С. 22.214Чичерин Б. Н. Областные учреждения в России в XVII веке. М. Тип. Александра Семена. 1856. С. 577.215Ключевский В. О. Сочинения.
В 9 т. Т. 2. М.: Мысль. 1987. С. 315.93случайнымотраслямгосударственногохозяйства».216Этобылоследствиемреорганизации управления в ходе «собирания Руси», которое проводилось бессистемно,подвоздействиемслучайных,временныхобстоятельств.Московскиеприказывозникали и исчезали, различные отрасли управления соединялись в одном приказе, аотрасли одного и того же дела распределялись по разным приказам. В связи с этимпопытки дать классификацию приказов встречали и встречают серьезные затруднения.Так, в 1902 г. правовед М. М. Богословский полагал, что данная проблема навсегдаостанется «квадратурой круга в истории русского государственного права», 217 что иподтверждают современные исследователи.Системность и целенаправленность петровских преобразований по выделениюсобственно управленческой функции государства позволяют нам определить этиреформы как первые административные реформы в истории российского государства,важныедляпониманияаксиологическойосновысистемыадминистративно-государственного управления.
Для понимания аксиологического смысла петровскихреформ мы обращаемся, прежде всего, к собственноручно написанным Петром законами комментариям; «эти документы драгоценны для нас тем, что открывают нам идеалыреформатора и показывают, чем должна была быть реформа по его мысли ».218Относительно периодизации петровских реформ можно согласиться с мнениемЕ. В. Анисимова, выделяющего два основных периода: конец XVII в. — 1711 г. и 1718–1725 гг. В период с 1711 по 1717 г. происходит корректировка курса реформ, это времяадаптации всей социальной системы. С точки зрения политико-аксиологическогоподхода крайне важны принципиальные, идеологические и ценностные изменения,намечающиеся в процессе реформирования высших государственных учреждений.Например, Сенат, как он был создан Петром в марте 1711 г., не имел ни российских, ниевропейскиханалогов,Принципиальноновое,несохранилосьплановнехарактерноедляразработкиРоссииегоустройства.наименованиевысшегогосударственного учреждения (не «приказ», не «совет», не «дума»), название216Анисимов Е.
В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого. СПб.: Дм. Буланин. 1997. С.4–5.217Богословский М. М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719–1727 гг. М.: Изд. Моск. ун-та. 1902.С. 38.218Богословский М. М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719–1727 гг. – М.: Изд. Моск. ун-та. 1902.С. 37.94оказывается лишь словом: Сенат в России становится, по сути, большим московскимприказом. Но важно, что в основу его организации были положены новые дляроссийской системы управления принцип личной ответственности за принимаемыерешения (введение присяги при вступлении в должность, обязанность подписыватьпротоколы заседаний), принцип коллегиальности (обсуждение «снизу вверх»), принципподконтрольности высшего учреждения (Указом от 2 марта 1711 г.
вводится институтфискалитета). Новшеством было и законодательное закрепление обязательностидиспута в процессе принятия решений: «Спрашивать снизу по одному и записыватьвсякое мнение... а когда подпишут все мнения, тогда диспуту иметь. И с той диспутыкуда более голосов явитца, так и вершить».219Но в рамках данного исследования гораздо более интересен второй этап реформ(1718–1724 гг.), связанный с учреждением и становлением коллегиальной системы. Еслипервый этап петровских реформ проходит под давлением чрезвычайных обстоятельств(кризис рубежа веков, война) и вне единого плана, то второй, начало которомуофициально положил Указ от 19 декабря 1718 г., проходил иначе.
К этому времени былдостигнут перелом в войне со Швецией, и Петр формулирует основы идеологиигосударственных преобразований. Россия в этот период испытывает влияниерационалистических идей западной философии Нового времени, которую характеризуетокончательный разрыв со средневековыми представлениями о государстве какнеподвижной, статичной системе. Сильный противник в войне, Швеция стала эталономорганизации государственной жизни. Использование западноевропейского опыта сэтого времени — обязательный элемент российских реформ, проявление «культурнойдиффузии», усиливающейся по мере общения России со странами Европы, нозаимствования никогда не проходят в чистой форме, их преломление в соответствии снациональной спецификой и представляет интерес для исследователя.Сам факт появления идеологии, основанной на рационализме, интересен ипоказателен для своего времени.
До Петра опорой власти государя были два основания:«сакральное», связанное с почитанием идущей от Бога власти православногосамодержца, и «традиционное», связанное с устоявшейся иерархией служилых чинов,основанной на поместной системе. К началу XVIII в. эти основания были нарушены. Всвязи с эволюцией поместий в сторону вотчин расстроилась система служилых чинов.219Цит. по: Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого.
СПб.: Дм. Буланин. 1997. С. 31.95Традиционная легитимность царской власти в силу святости также была поколеблена.Пресечение династии в конце XVI в., Смута, выборы нового царя Земским соборомнарушили традицию наследования престола, об этом нарушении свидетельствует, вчастности, распространение явления самозванства. Кроме того, существенную рольсыграло поведение Петра: сформированный им образ во многом противоречилтрадиционным представлениям о русском монархе (отсюда и сказания о Петресамозванце, Петре-антихристе, дошедшие до нас в следственных материалахПреображенского приказа).
Таким образом, возникает необходимость поиска новыхоснований легитимности царской власти, утверждения ее незыблемости. Эту основу исоставили идеи камерализма. Камерализм — теория государственного строительстваXVI–XVII вв., центральная идея которой — достижение «общего блага» с помощьюгосударства, которое играет ведущую роль в человеческом обществе, а «разумныезаконы»,реализуютсяимспомощьюадминистративно-управленческойчеткой,машины.В«правильно»основеэтихорганизованнойпредставлений —государство, созданное людьми, подвергаемое преобразованиям во имя улучшения ипользы граждан. Шведская коллегиальная система была наиболее ярким выражениемкамералистской доктрины.220Центральными принципами организации российской системы государственногоуправлениястали,заимствованныеизкамералистскоймодели,принципыколлегиальности и регламентации. В процессе их внедрения Петр превзошел шведов,создав в 1720 г.
«Генеральный регламент», целью которого стала унификация,единообразие всех центральных учреждений. С остальными принципами Петрпоступил, исходя из собственных представлений о степени и границах применимостишведского опыта.К принципам рационального устройства административной системы, которыеПетр пытался реализовать для достижения «общего блага», относятся: системаинструкций,регламентирующихдеятельность; формальнаяиерархия; специализация; законодательное регулирование положения бюрократии.Рационализациянаправлениемегоорганизациидеятельности.государственнойОгромнуюрольвслужбыбылаважнымпроцессерационализацииуправления, формирования новой управленческой культуры сыграл подготовленный220Small A.
The Cameralists: The Pioneers of German Social Polity. Chicago, 1909. P. 18–32.96Петром «Табель о рангах всех чинов»,221 законодательно оформивший аксиологическуюмодель служилого государства.1) Петр вводит разделение «службы», представлявшей до того времени единоецелое, на службу военную, статскую и придворную. Наличие трех альтернативныхсистем званий и чинов предполагало равенство служебных линий и возможностьбеспрепятственного перехода от одного вида службы к другому, «служение»охватывало альтернативные виды деятельности.2) Был сохранен, однако, приоритет воинской службы, соответствовавшиймировоззрению эпохи: «Воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классепожалован был».222 Наглядно характеризует свою эпоху «Мемория о разработкеположения о первом чине для вновь вступающих в гражданскую службу и опреимуществе добровольного в нее вступления».
Методы, которыми самодержецпытается привить уважение и стремление к гражданской службе, поднять ее престиж,исключительно характерны: «Чтоб сказать ныне, что лучше б охотою шли, нежелипотом будут неволею брать».2232) Появляется представление о роли срока службы, требование «патента начин».2244) Принципиально новым стало расширение границ «службы»: в иерархию чиноввключены дамы и девицы, причем строгая иерархичность, порядок подчинения находятсвое отражение в этикете, в соответствии одежды и экипажа каждой чиновничьейдолжности.В завершении регламента содержатся характерные для документов петровскойэпохи угрозы: «По сему имеют все поступать, и объявленного штрафования и вящшагонаказания остерегаться».225Таким образом, целями этого документа были: упорядочение чинов, попыткаисключить случайности в получении чинов, стремление к объективности, некоторыегарантии продвижения по службе в зависимости как от качеств (система «заслуг идостоинств»), так и от выслуги лет.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
