Государственно-частное партнерство в финансировании транспортной инфраструктуры в Российской Федерации (1142331), страница 21
Текст из файла (страница 21)
рублей), и соответственно,значительные риски при строительстве (в качестве примера можно привестипроект строительства Орловского тоннеля);• в большинстве случаев объекты транспортной инфраструктуры находятся всобственности государства и не могут быть переданы частной стороне(приватизированы), как, например, в случае федеральных автодорог;• масштабность (реализуются зачастую на территории нескольких субъектовРоссийской Федерации);• длительный период возврата вложенных инвестиций (более 10 лет);• высокий риск неполучения прогнозируемых доходов, служащих источникомвозврата инвестиций (в особенности риск недостаточности трафика в случаеплатных автомобильных дорог).Указанные особенности обуславливают высокую значимость тщательнойпроработки механизма финансирования объектов транспортной инфраструктуры,как на стадии отбора проектов, так и в процессе их реализации.
В настоящее времяреализациягосударственнойинфраструктурыполитикихарактеризуетсявобластипривлечениемразвитиятранспортнойзначительногообъемавнебюджетных средств (в государственной программе «Развитие транспортной113системы» составляет 41,0%). Вместе с тем, несмотря на значительную долюпривлеченных частных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры, наосновании проведенного анализа можно сделать вывод, что в механизмахреализации инфраструктурных проектов, в том числе механизмах финансирования,имеется ряд проблем, требующих решения.1) Успешному внедрению ГЧП в России препятствует недостаточноеразвитиезаконодательнойбазы.Вэтойсвязиследуетвыделитьнеурегулированность в бюджетном законодательстве особенностей выделениябюджетных ассигнований на проекты ГЧП. С учетом различия в планированиирасходов текущего характера и инвестиционных расходов при формированиибюджета 58 , требует решения вопрос увязки финансирования строительстваобъекта инфраструктуры (инвестиции) и его последующего содержания (текущиерасходы), как это предполагается в рамках комплексных контрактов.
Такжепроблемой с точки зрения действующего бюджетного законодательства являетсяпринятие долгосрочных расходных обязательств (срок реализации до 30 лет),значительно превышающих срок реализации утвержденных государственныхпрограмм, что создает финансовые риски как для государства, так и для инвестора.Решением указанной проблемы может быть внесение изменений вбюджетное законодательство и иные нормативные правовые акты.2) В отношении описанных выше программно-целевых инструментовразвития транспортной инфраструктуры, предполагающих привлечение частныхинвестиций, можно заключить, что механизмы их реализации не в полной мересоответствуют целям и принципам ГЧП в части разделения рисков иответственности между государственной и частной стороной. В качестве примераможно привести государственную программу «Развитие транспортной системы» иФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)».58О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетовгосударственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый годи плановый период.
[постановление Правительства РФ» от 29.12.2007 № 1010 (ред. от04.09.2012)] // СПС «КонсультантПлюс» : Законодательство: Версия Проф.114Во-первых,привлечениевнебюджетныхсредстввпрограммеосуществляется в рамках реализации комплексных инвестиционных проектов, вкоторых создаются взаимосвязанная частная и государственная инфраструктура,притом последняя остается в федеральной собственности и реализуются в рамкахтрадиционного государственного заказа. Таким образом, остается нерешеннойпроблема разделения рисков, привлечения инновационных технологий, а такжераспределения финансовой нагрузки на бюджет в течение жизненного циклаобъекта. При этом существует высокий риск неисполнения частным партнеромсвоих обязательств, поскольку при ухудшении экономических условий инвесторможет резко сократить объемы финансирования, и отдельные элементыкомплексного проекта реализованы не будут.
В качестве примера можно привестинизкое исполнение по внебюджетным источникам по подпрограмме «Гражданскаяавиация» в 2002-2009 гг.59(60,1% от плана), что объясняется тяжелымфинансовым состоянием авиапредприятий в связи с мировым финансовоэкономическим кризисом. Аналогичное замечание относится к большинствупроектов Инвестиционного фонда РФ (за исключением концессионных), которыетакже по большому счету нельзя отнести к ГЧП.Во-вторых, привлечение частных инвестиций крайне неравномерно поотраслям транспорта. Так, остается низкой доля внебюджетного финансированияв рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» (9,2% в среднем за период2010-2015 годов, и 2,7% в 2013 году).В третьих, неотъемлемой частью реализации крупных проектов ГЧП в сферетранспортной инфраструктуры является привлечение частным инвесторомзначительных объемов заёмного финансирования.
Вместе с тем, в настоящеевремяотсутствуетувязкафинансированиягосударственныхпрограммипредоставления государственных гарантий, что препятствует оптимизациираспределения рисков и снижению стоимости заемного финансирования в рамках59Основные итоги реализации федеральной целевой программы «Модернизация транспортнойсистемы России (2002-2010 годы)» [Электронный ресурс]. – Режим доступа:http://mintrans.ru/documents/detail.php?ELEMENT_ID=16554.115инфраструктурных проектов.
Решением указанных проблем может быть внесениеизменений в механизм реализации программы на основе изменения структурыинвестиционныхпроектовсиспользованиемдолгосрочныхконтрактныхмеханизмов, таких как КЖЦ и концессионные соглашения.3) В системе финансирования транспортной инфраструктуры отсутствуетпорядок отбора проектов для реализации на основе ГЧП (как альтернативыгосударственному заказу) и оценки их эффективности, в том числе при ихвключении в государственные (муниципальные) программы. В настоящее времяпроцедура и порядок отбора проектов предусмотрены только для проектов,претендующих на получение бюджетных ассигнований Инвестиционного фондаРФ [6].
Все прочие объекты капитального строительства проходят проверку напредметэффективностииспользованиясредствбюджетавпорядке,установленном Правительством РФ и Минэкономразвития России [5], [44].Данный порядок не распространяется на концессии и не учитывает спецификипроектов ГЧП, в том числе в части механизма распределения рисков.Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов[7] носят общий характер, не учитывают специфики проектов ГЧП, и нерегламентируют процедуру распределения рисков между государственной ичастной стороной.Решением указанной проблемы может быть разработка и утверждение нафедеральном уровне порядка отбора проектов для реализации на основе ГЧП.Данный порядок, утверждаемый на федеральном уровне, может стать основой дляразработки и утверждения аналогичных документов в регионах.4) При реализации крупных проектов в сфере развития транспортнойинфраструктуры наблюдается крайне низкая конкуренция между инвесторами,что отрицательно сказывается на эффективности реализации проектов и ихстоимости для государства.
Так, из шести заключенных к настоящему времениконцессионных соглашений в отношении объектов транспортной инфраструктуры(объекты дорожного хозяйства) четыре было заключено с единственным116участником конкурса, в остальных двух случаях на конкурс было представленотолько два конкурсных предложения.Решениемданнойпроблемыможетявлятьсяулучшениеусловийинвестирования и упрощение доступа к заемному капиталу (к примеру,привлечение средств пенсионных накоплений), а также развитие новыхфинансовых инструментов (инфраструктурные облигации).5) В настоящее время существенное значение приобретает проблемаснижения транзакционных издержек.
Так, на заключение концессионногосоглашения требуется как правило не менее полугода, а также значительныесредства на привлечение консультантов, что препятствует массовому внедрениюконцессий.Решениемданнойпроблемыможетявлятьсяустановлениеупрощенного механизма для заключения соглашений в отношении небольших постоимости объектов, в том числе с возможностью делегирования полномочий позаключению таких соглашений главному распорядителю средств бюджета.6) Существенным препятствием для развития ГЧП в России, в том числе дляпривлечения широкого круга инвесторов, является конфиденциальность данных вотношении проектов, которые зачастую представляют коммерческую ценность.Также следует отметить отсутствие в РФ единой базы проектов ГЧП.
Проблемаприобретает особую актуальность с учетом имеющегося в России дефицитаквалифицированных специалистов в области ГЧП. Решением данной проблемыможет являться создание единой открытой базы проектов ГЧП, а такженормативного закрепления требований о раскрытии информации о проектах ГЧП,в том числе их финансовой составляющей (финансовые модели), что позволит взначительной степени повысить уровень знаний сторон.Подводя итог, можно сказать, что перечисленные проблемы требуютрешения по следующим основным направлениям:1) разработка и утверждение методических документов в сфере ГЧП нафедеральном уровне, в том числе закрепление алгоритма отбора и оценкиэффективности проектов для реализации на основе ГЧП, который может117послужить основой для принятия аналогичных документов на региональном иместном уровне;2) совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей механизмбюджетного финансирования проектов ГЧП, интеграция механизма планированиярасходов на данные цели в государственные программы;3) упрощение доступа к заемному капиталу и улучшение условийпривлечениячастныхинвестицийпутемвнедренияновыхфинансовыхинструментов и развития финансового рынка;4) снижение транзакционных издержек при заключении соглашений ГЧП, втом числе путем установления упрощенного механизма для заключенияконцессионных соглашений в отношении небольших по стоимости объектовтранспортной инфраструктуры;5) повышение информационной открытости реализации проектов ГЧП дляобщественности и потенциальных инвесторов, в том числе создание единойоткрытой базы проектов, а также нормативного закрепления требований ораскрытии информации о проектах ГЧП.Реализация данных направлений, на наш взгляд, будут способствоватьуспешному внедрению механизмов ГЧП в российскую практику, что позволитпривлечь дополнительное внебюджетное финансирование и простимулируетвнедрениеинновационныхтехнологийвпроектирование,строительство,реконструкцию и содержание объектов транспортной инфраструктуры.Конкретным предложениям в части реализации указанных направленийпосвящена третья глава настоящего исследования.118ГЛАВА 3.