Диссертация (1136722), страница 6
Текст из файла (страница 6)
А так как«местные» органы власти были включены в государственный аппаратуправления, не было проблем с передачей информации, необходимостью еёнеразглашения и конфиденциальности (этого не было и в связи сполитическим режимом, но для нас в этом плане важно само отсутствиесерьёзных информационных барьеров между ведомствами и уровнямиуправления).Оборотной стороной унификации и централизации выбора методологийоценки показателей в масштабах всей страны были недоучет местныхусловий и колоссальные искажения при выборе смещенной методики,усугублявшиеся отсутствием возможности обратной связи. Примером тому11Здесь пойдет речь об информационном обеспечении деятельности местных советов и исполкомовгородов и районов как нижнего уровня публичной власти (государственной, не муниципальной).33может стать переоценка урожайности и валового сбора зерна Совнаркомом,явившаяся одной из причин голода 1931-1933 годов (Фомин, 2008).
Такимобразом, при централизации методик остро встает потребность в ихвысочайшем качестве и своевременной корректировке (например, подсчетаурожайности в связи с сокращением количества тягловой силы (лошадей)ввиду коллективизации и реакции на неё населения).Рассмотрим хронологию формирования единой системы. Декрет СНК от25 июля 1918 года «О государственной статистике (Положение)» оформилсоздание Центрального статистического управления РСФСР. 3 сентября тогоже года был принят Декрет «Об организации местных статистическихорганов» (Суринов, 2011; Елисеева, Дмитриев, 2013; Подосёнова, Полоусова,2005) – в губерниях, приравненных к ним по статусу городах, и в уездахсоздаются статистические бюро12. Уже в это время возникает вопрос оподчиненностидеятельностиместных–работастатистическихпозаданиямслужбиЦСУилиприоритетахихудовлетворениеинформационных потребностей исполкомов.
Позднее он был решёнвведением одновременногоподчиненияместныхорганов статистикиместным исполнительным комитетам и вышестоящим статистическимуправлениям (Постановление ВЦИК СНК РСФСР 1927 года).17 июня 1923 года учреждено ЦСУ при СНК СССР (на правахсамостоятельного Наркомата), но в 1930 году оно упраздняется, функционали аппарат передаются Госплану СССР (до 1948 года) (Суринов, 2011;Елисеева, Дмитриев, 2013).Отметим изменения структуры статистических органов в связи садминистративно-территориальной реформой в СССР в 1923-1929 годах, врамках которой губернии, уезды и волости были упразднены, созданыобласти (края), округа (ликвидированы в 1930) и районы.
С 1932 годапроисходило12разукрупнениекраёвиобластей(Советский«Ведение статистики возлагалось на губернские статистические бюро, уездные статистические отделы иволостных статистиков» (Левин, 2011, с. 73).34энциклопедический словарь, 1988, с. 23; Кудинова, Немалова, 2014).Соответственно, органы статистики были преобразованы, фактически: изгубернских – в областные или краевые, из уездных – в районные илигородские. При этом самостоятельные органы статистики фактически былиупразднены в период подчинения ЦСУ Госплану (1930-1948 гг.) – функциирай- и горстатотделов выполнялись плановыми органами, в целом, всеработы по сбору и обработке статистических данных осуществлялись врамках системы органов Госплана.
С 1931 года формировалась сетьрайонных и городских инспектур народнохозяйственного учета подобразованным в системе Госплана на базе бывшего ЦСУ Центральнымуправлением народнохозяйственного учета (ЦУНХУ), в дальнейшем (после1948г.)ставшаяосновойдляформированияадминистративно-территориальной системы ЦСУ при Совете Министров СССР (Левин, 2011).По мере налаживания текущего статистического учета он становилсяприоритетным, снижалось и значение переписей, являвшихся основныминструментом получения информации на протяжении первых примерно 15лет советской власти (промышленных, сельскохозяйственных, населения).При этом, однако, проводились исследования сфер, не охваченных текущейстатистикой (например, Всесоюзное обследование мелкой и кустарноремесленной промышленности в 1925 году), наличие которых мы можемоценивать, в том числе, как результат укомплектования штата советскихоргановстатистикиспециалистамиземств,посути,«полевыми»статистиками, знакомыми с реалиями жизнедеятельности населения.
Однакоуже с начала 30-ых годов усилилась роль ведомств в формированииофициальной статистики – они должны были выполнять основной объемстатистических работ, для чего в каждом создаются соответствующиесектора учета и статистики (Елисеева, Дмитриев, 2013). В 1932 годупоявляется теория «отмирания статистики при социализме и слияния ее сучетом» (выдвинул Н. Осинский, на тот момент – глава ЦУНХУ ГоспланаСССР).
Иными словами, целью статистики того периода было сплошное35покрытиегенеральнойсовокупности,и,такимобразом,отказот«устаревших» выборочных обследований и аналитических функций (онизамещались констатацией выполнения плана). «Объявлялось, что статистиканужна только там, где есть колеблемость, т. е. при капитализме, а гдеколеблемости нет, там статистика не нужна — и это считалось одним издостижений социализма» (Елисеева, Дмитриев, 2011, с. 96).Послепереходаототраслевогоктерриториальномупринципууправления в середине 50-ых гг. статистическая отчетность предприятийпромышленности и строительства (с 1957 года), а также сельского хозяйства(с 1958 года) стала направляться напрямую в органы ЦСУ (фактически,исчезла ведомственная статистика). В середине 60-ых годов отраслеваясистема управления была восстановлена, однако сохранился принциппоступления статистики в отраслевые министерства через органы ЦСУ(Левин, 2011; Володарский, 1978).
Данное решение имело в том числе инегативные последствия – на Всесоюзном совещании статистиков в 1968году обсуждалось, что органы ЦСУ не всегда справляются с анализомпоступающего массива данных в связи с его объемом, а качество такогоанализа ниже того, который могли бы обеспечить отраслевые министерства.Кроме того, ведомства продолжали параллельно вести статистическиеработы даже без соответствующего полномочия (Елисеева, Дмитриев, 2013).Местные органы государственной статистики, помимо выполнениязаданий ЦСУ и централизованного плана статистических работ, должныбыли обеспечивать информационные потребности местных властей нетолько в оперативных сведениях социально-экономического и культурногохарактера,ноивсистематизированныхданных,характеризующихдолгосрочные ретроспективные периоды развития городов и районов (Левин,2011).В 1987 году Указом Президиума Верховного Совета СССР ЦСУ былореорганизовано в Госкомстат СССР (Елисеева, Дмитриев, 2013). «С началомперестройки на нижних уровнях административно-территориального деления36появилась острая потребность в дополнительной социально-экономическойинформации,сборкоторойнебылпредусмотренгосударственнойпрограммой статистических работ.
Такая деятельность (самостоятельныйсбор непредусмотренных сведений) считалась незаконной и могла повлечьадминистративную ответственность. Проблема была решена Госкомстатом,разработавшим систему сквозных статистических показателей для единицвсех уровней административно-территориального деления (Ларина, 2009)»13.По мнению других исследователей (Пенюгалова, 2005), проведенная в 80-ыхгодах реформа системы государственной статистики (оптимизация низовыхподразделений в связи с автоматизацией работ), включавшая существенноесокращение статистических органов районного и городского уровня, привелак снижению объема и качества информации в разрезе нижних единицадминистративно-территориального деления.Подводя итоги, ещё раз подчеркнём, что собственно региональной имуниципальной статистики в советское время не существовало.
Всеинформационные потребности органов управления районов и городовзакрывались ЦСУ и подведомственными структурами – в силу работы сгенеральными совокупностями, отсутствия информационных барьеровмежду уровнями власти и закреплением обязанности местных органовгосударственной статистики удовлетворять статистические потребностирайонных и городских властей (Зотов и др., 2010).Отметимотдельно,чтонапротяжениипрактическивсегорассматриваемого периода (1802-1991) существовало дублирование функцийпо сбору статистической информации в рамках систем правительственной,муниципальной и ведомственной статистик, к тому же, использующихразные методологии (показатели дублировались, но не совпадали ихзначения).
Особенно это было характерно для «переходных» времён, в товремя как проблема была элиминирована на время слияния ведомственной и13Моляренко О.А. Информационная основа деятельности органов власти на муниципальном уровне //Вопросы государственного и муниципального управления.
– 2014. – № 3. – С. 162-176.37центральной статистик в период управления экономикой СССР потерриториальному принципу (середина 50-ых – середина 60-ых годов XIXвека). Как мы увидим далее, для современного этапа данное явление такжеболее чем актуально.1.3. Современный этап становления информационностатистического обеспечения муниципалитетов (1991г. – н.в.)Распад Советского Союза и отделение уровня местного самоуправленияот государственного привели к необходимости формирования системымуниципальной статистики. Для более качественного объяснения процессатрансформацииинформационно-статистическогообеспеченияоргановместного самоуправления мы будем рассматривать его во взаимосвязи состановлением собственно местного самоуправления в РФ.Основыместногосамоуправлениясовременногопериодабылизаложены ещё до распада СССР – 9 апреля 1990 года принимается ЗаконСССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства вСССР».
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
