Диссертация (1105902), страница 26
Текст из файла (страница 26)
210 Правовая охрана природы в СССР: Учебное пособие / Под ред. В.В. Петрова. С. 134.
211 Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. С. 299.
механизмов реализации природоресурсного законодательства и мер юридической ответственности являются стратегическими задачами» 212.
А.А Забелышенский под правовой охраной земель понимал «закрепление в нормах права оснований и условий землепользования, ответственность за их нарушение, а также систему организационно-правовых норм, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земель с учетом взаимодействия с другими элементами природы и окружающей природной среды, охрану прав землепользователей и укрепление законности в земельных отношениях для успешного решения задач коммунистического строительства» 213.
О.С. Колбасов определял правовую охрану земель как «систему юридических мер,
направленных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятного качественного состояния поверхности земного шара в пределах территории СССР» 214. По мнению ученого, юридические меры по охране земель составляли следующие элементы: правотворческий процесс в данной области правоотношений; сами созданные правовые нормы, содержащие определенные требования экологического характера, адресованные субъектам права; деятельность предприятий, учреждений, организаций и граждан по добровольному исполнению этих требований;
деятельность правоприменительных государственных органов по принудительному осуществлению указанных требований обязанными субъектами права215.
А.К. Голиченков определяет охрану земель как составную часть охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов216. О.И. Крассов считает, что правовую охрану земель можно определить как «систему правовых норм, реализация которых призвана обеспечить сохранение, восстановление и улучшение земель, которые используются как средство производства и пространственный территориальный базис» 217. Для целей настоящей работы за основу будет взято данное определение, как отражающее все грани правовой охраны земель.
На необходимость охраны земли не только как незаменимого природного объекта, но и как основы существования всей природной системы указывает Е.А. Галиновская и предлагает рассматривать правовую охрану земель как «урегулированные правовыми нормами общественные отношения в области обеспечения сохранности естественных свойств земли». В круг этих
212 Жаворонкова Н.Г., Максимов Е.Л. Теоретические проблемы формирования природоресурсного права // Lex Russica. 2011. № 5. С. 900, 908.
213 Забелышенский А.А. Правовая охрана земель как составной части природного комплекса. М., 1972. С. 15.
214 Общая теория советского земельного права. С. 287.
215 См.: Там. же. С. 287 – 288.
216 См.: Голиченков А.К. Указ. соч. С. 268.
217 О.И. Крассов. Экологическое право: Учебник.– 2-е изд., пересмотр. – М.: Норма. 2008. С. 346.
отношений, по ее мнению, необходимо включить «отношения, проистекающие из действий по предупреждению, пресечению, ликвидации негативных воздействий на землю как природный объект. К отношениям по охране земель примыкают отношения по контролю за охраной и использованием земель и привлечению к ответственности за несоблюдение требований в области охраны земель» 218.
В содержание правовой охраны земель курортов можно включить следующие комплексы
норм: нормы Главы II Земельного кодекса РФ, устанавливающие общие требования к охране земель и регулирующие правовую охрану всех категорий земель; нормы, устанавливающие ограничения и определенные требования к хозяйственной деятельности, осуществляемой на землях курортов, и налагающие обязанности на собственников и иных субъектов права пользования этими землями; нормы, устанавливающие ответственность за нарушение требований по использованию и охране земель курортов. При этом данные требования, обязанности, функции государственного управления и меры воздействия отличаются в зависимости от зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны, однако тождественны как для собственников, так и для
лиц, использующих земельные участки на иных правах219.
Категория земель имеет решающее значение при определении содержания правовой охраны тех или иных земель в границах курорта. После исключения земель курортов из земель ООПТ, важным теоретическим и практическим вопросом стал вопрос о том, каким образом требования к использованию и охране земель курортов отличаются от требований к использованию и охране земель других категорий земель, расположенных в границах курортов. В связи с этим сначала будут рассмотрены требования к использованию и охране земель в границах курортов, а затем к землям особо охраняемых территорий и объектов и к землям курортов.
Земли территорий курортов обладают той особенностью, что часто, формально не относясь к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, фактически являются составной частью курорта как природного комплекса. От экологического состояния этих земель зависит состояние природных объектов, лечебных факторов, и комплексная экологическая ситуация на курорте. Также земли территорий курортов служат естественной защитой от возможного вредного воздействия на природные ресурсы, расположенные под землей и играющие ведущую роль в существовании курорта в силу их особой ценности для здоровья и благополучия не только местного населения, но зачастую для тысяч других людей. В связи с этим устанавливаются требования к ведению сельского хозяйства и животноводства в границах курорта в целях санитарной охраны земель от
218 Экологическое право. Учебник // Под ред. Боголюбова С.А.: ТК Велби, Проспект, 2008. С. 175.
219 См.: Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. С. 270.
загрязнения удобрениями и химическими веществами, от загрязнения отходами животноводческих комплексов и уменьшения рисков заражения болезнетворными микроорганизмами, сопутствующими животноводству.
На территории курортов возможно и необходимо размещение зданий различной функциональной направленности: от корпусов санаториев, профилакториев, домов отдыха и т.д. до очистных сооружений, электрических подстанций, автостоянок, авто- и железнодорожных вокзалов и иных объектов инфраструктуры, которые обеспечивают функционирование курорта как места отдыха, а также населенных пунктов, находящихся в его границах, и поддерживают достойный уровень жизни их населения. Данные объекты являются загрязнителями окружающей среды курорта: земель, вод, атмосферного воздуха, недр. В связи с этим промышленная деятельность в границах курорта должна ограничиваться максимальным образом, с сохранением лишь тех объектов, которые непосредственно связаны с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха (для второй зоны округа санитарной охраны) или которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно- оздоровительной местности или курорта (для третьей зоны округа санитарной охраны). При создании сначала лечебно-оздоровительной местности, и затем курорта, или сразу же курорта предприятия, деятельность которых не соответствует требованиям об охране окружающей среды на курорте, заносятся в список предприятий, которые подлежат выводу с территории курорта. Однако законодательством не предусмотрена ответственность за неисполнение данного требования, и судебная практика по принудительному выводу таких объектов за пределы курортов, отсутствует.
Исходя из изложенных причин, использование не только земель курортов, но и всех земель в границах курортов ограничивается, а к хозяйственной деятельности предъявляются повышенные экологические требования. Общие требования к использованию земель курортов содержатся в Земельном кодексе РФ, законах об охране окружающей среды и о лечебно-оздоровительных местностях. Они заключаются в установлении запретов или ограничений на осуществление хозяйственной и иной деятельности, строгость которых зависит от нахождения объекта в определенной зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны и отражает их роль в функционировании курорта. Данные запреты и ограничения распространяются на курорты федерального, регионального и местного значения равным образом. Для их непосредственного действия необходим факт утверждения границ и режима округа санитарной (горно-санитарной) охраны, и придание территории статуса курорта как особо охраняемой территории не влияет на их
действие. Детализированные правовые требования к использованию и охране земель курортов содержатся в федеральных, региональных и местных нормативных правовых актах, посвященных правовому режиму округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов соответствующего значения. Как было отмечено выше, обычно региональные акты воспроизводят Положение об охране курортов федерального значения, поэтому далее будут рассмотрены требования, содержащиеся в Положении об охране курортов федерального значения.
В соответствии с данным актом, режим первой зоны позволяет осуществлять в ее границах только те виды деятельности, которые связаны с исследованием и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. Перечень разрешенных к осуществлению в этой зоне работ является закрытым. Режим второй зоны является менее строгим, и разрешает размещение тех объектов и сооружений, которые непосредственно связаны с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, и запрещает проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. Перечень запрещенных видов деятельности во второй зоне является открытым, что позволяет контролировать соответствие планируемой деятельности установленным критериям, запрещать те виды деятельности, которые не соответствуют установленным требованиям и не вошли в него, и одновременно не ограничивать развитие той части территории курорта, которая в основном используется для организации оздоровления и отдыха в соответствующем направлении. Режим третьей зоны ограничивает размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. В ее пределах допускаются только те виды работ, которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние курорта. Подобный способ определения дозволенного и запрещенного в данной зоне также позволяет императивно запрещать или ограничивать те виды деятельности, которые оказывают негативное воздействие на состояние окружающей среды или санитарное состояние курорта, и одновременно способствует не допущению неоправданного ограничения перспектив развития территории курорта как с точки зрения организации санаторно-курортного лечения и отдыха, так и как части территории субъекта РФ или России (для больших курортов федерального значения).
Правовые нормы, устанавливающие меры по охране земель территорий курортов, содержатся также в нормативных правовых актах, регулирующих те или иные общественные отношения,
связанные с охраной окружающей среды. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» 220 (далее – Закон об отходах производства и потребления) закрепляет, что запрещается захоронение отходов, в том числе, в границах курортных зон (ч. 5 ст. 12). В соответствии с постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 2 марта 2010 г. № 17 «Об утверждении СанПиН 1.2.2584-10» (вместе с «СанПиН 1.2.2584-10. Гигиенические требования к безопасности процессов испытаний, хранения, перевозки, реализации, применения, обезвреживания и утилизации пестицидов и агрохимикатов. Санитарные правила и нормативы»)221, не допускается размещение производств (пунктов) по протравливанию семян в 1 и 2 зонах округов санитарной охраны курортов (пп. 3 п. 11.2).
Данные требования, несомненно, позволяют оградить природные лечебные ресурсы от негативных факторов антропогенной деятельности, однако их соблюдение на практике является проблематичным. Например, в соответствии с абз. 10 пп. 2 п. 13 Положения об охране курортов федерального значения, в пределах второй зоны запрещается складирование и захоронение промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов. Если курорт относится к небольшим по площади особо охраняемым территориям, то вывоз отходов до места их захоронения не представляет существенной проблемы. Однако если курорт относится к большим по площади, например, таким как регион Кавминвод или Сочинский курортный кластер, то возникают сложности с утилизацией бытовых отходов. По отзывам в средствах массовой информации, в пределах Кавминвод существует проблема с накоплением и переработкой отходов. На 2003 год в регионе Кавказских Минеральных Вод имелось лишь 2 специализированных предприятия, имеющих лицензию и резервы для утилизации ТБО: государственное предприятие «Пятигорский теплоэнергетический комплекс» и полигон ТБО частной фирмы «Арго». Основной формой утилизации отходов является их захоронение на полигонах, при этом большая часть отходов
попадает на несанкционированные свалки222. В целях воздействия на ситуацию был принят
Перечень межмуниципальных зональных центров (отходоперерабатывающих комплексов) в Ставропольском крае, утвержденный Распоряжением Правительства Ставропольского края от 14 октября 2009 г. № 369-рп «О мерах по совершенствованию системы обращения с отходами
220 Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ, № 26, 1998, ст. 3009.
221 Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 2 марта 2010 г. № 17 «Об утверждении
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
