Диссертация (1105902), страница 23
Текст из файла (страница 23)
Правовой режим земель курортов заключается в установлении некоторых дополнительных мер правовой охраны и ограничений при их использовании, по сравнению с земельными участками из состава других категорий земель. Они должны использоваться в соответствии со своим целевым назначением. В соответствии с ч. 1 ст. 94 Земельного кодекса РФ, в отношении них устанавливается особый правовой режим. Их перевод в другие категории земель разрешен только в том случае, если использование этих земель по целевому назначению невозможно ввиду утраты ими особого оздоровительного значения (ч. 1 ст. 10 Закона о переводе земель) и допускается при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и иных документов.
В связи с исключением курортов из состава ООПТ важным для настоящей работы является анализ соотношения правового режима земель в границах курортов, земель курортов и земель в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны, а также правового режима земель ООПТ, что проявляется, в первую очередь, в установлении различных по содержанию ограничений использования земель. Установление границ округа санитарной (горно-санитарной) охраны имеет следующие последствия для земель, которые были в него включены. Вводятся ограничения по осуществлению хозяйственной деятельности в границах округа санитарной (горно- санитарной) охраны, которые проявляются в полном запрете определенных видов деятельности или в установлении порядка или требований к их осуществлению. Содержание ограничений зависит от зоны санитарной (горно-санитарной) охраны. Земли, включенные в первую зону санитарной (горно-санитарной) охраны, должны быть изъяты из оборота (ч. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ). Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Признание территории курортом в установленном порядке придает ей статус особо охраняемой территории, что имеет следующие последствия для земель в границах курортов. Во- первых, определяется орган государственной власти или орган местного самоуправления, в ведении которого находится курорт. Во-вторых, это позволяет разграничить право государственной собственности на землю. В-третьих, земельные участки, используемые для профилактики и лечения заболеваний человека, могут быть переведены в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.
В отношении земель курортов устанавливаются такие требования, как запрет их перевода в другие категории земель без положительного заключения государственной экологической экспертизы. До исключения курортов из числа ООПТ земли в границах курортов были ограничены в обороте. Также в отношении земель курортов действовало требование о запрете или об ограничении их использования не в соответствии с целевым назначением (ч. 6 ст. 94 Земельного кодекса РФ). Проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагалось осуществлять на землях курортов, должна была проходить обязательную государственную экологическую экспертизу. На них запрещалось осуществлять или предоставлять их для осуществления указанных в ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ видов хозяйственной деятельности. Юридическая ответственность за нарушение правового режима земель в границах курортов и земель курортов наступала в соответствии со специальными нормами КоАП РФ и Уголовного кодекса РФ, в которых предусматривается ответственность за нарушение правового режима ООПТ.
Явным пробелом законодательства можно считать отсутствие в Законе об экологической экспертизе требования о проведении государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство или реконструкцию которых планируется осуществить в границах округа санитарной (горно-санитарной) охраны. До исключения курортов из числа ООПТ сохранялись минимальные гарантии того, что хозяйственная деятельность не нанесет ущерба природным лечебным ресурсам, так как обязательная государственная экологическая экспертиза должна проводиться в отношении проектной документации объектов, планируемых к размещению на землях ООПТ, в число которых входили также и земли курортов. В настоящий момент проведение государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, планируемых к размещению на курортах, не требуется. Это можно признать существенным понижением уровня охраны курортов и их природных лечебных ресурсов. Хотя проведение градостроительной экспертизы остается обязательным условием реализации проектов
строительства, экологические требования при ее проведении потеряли свою специфичность203.
Необходимо принять во внимание, что в ряде случаев проведение государственной экологической экспертизы может быть не всегда уместным и необходимым. К таким случаям можно отнести строительство или реконструкцию объектов личного и хозяйственно-бытового назначения в сельских населенных пунктах в границах курортов. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (далее – Градостроительный кодекс РФ)
203 См.: Боголюбов С.А. Экономико-правовые проблемы охраны окружающей среды // Доступ из: СПС КонсультантПлюс.
предусматривает, что государственная экспертиза не проводится в отношении проектной документации таких объектов капитального строительства как, например, объекты индивидуального жилищного строительства и жилые дома блокированной застройки (ч. 2 ст. 49), что учитывает интересы физических лиц, и в отношении строительства таких объектов не осуществляется строительный надзор (ст. 54 Градостроительного кодекса РФ). Например, при строительстве или реконструкции жилого дома в сельском населенном пункте, расположенном в третьей зоне санитарной (горно-санитарной) охраны, нет необходимости в проведении каких-либо экспертиз. Но злоупотребление данной нормой особенно налицо в городах-курортах, в первую очередь в Сочи и Анапе, где такими объектами «индивидуального жилищного строительства» застроено множество земельных участков, причем параметры строительства и порядок использования этих объектов не соответствуют требованиям Градостроительного кодекса РФ. Они были возведены или возводятся без проведения каких-либо экспертиз, в том числе экологической, или процедуры оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду. Подобные объекты могут размещаться и на площадях залегания природных лечебных ресурсов, а количество этажей в них может доходить до 4-5, и они используются как частные гостиницы.
В целях охраны особо охраняемых территорий и объектов, в том числе курортов и их природных лечебных ресурсов, необходимо на законодательном уровне расширить перечень объектов государственной экологической экспертизы, включив в него проектную документацию планируемой в границах особо охраняемых территорий деятельности, установив необходимые исключения для определенных видов деятельности в зависимости от вида особо охраняемой территории. В отношении строительства или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства на курортах должно быть установлено требование не о проведение экологической экспертизы, но о необходимости получения разрешения на этот вид деятельности, по крайней мере, в первой и второй зонах округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта. Ввиду многочисленных злоупотреблений при строительстве подобных объектов проведение строительного надзора в их отношении представляется необходимым и обязательным.
Несмотря на исключение курортов из числа ООПТ, использование земель в границах второй и третьей зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны должно соответствовать требованиям законодательства об ООПТ (ч. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ). Однако какие именно нормы законодательства об ООПТ должны распространяться на эти земли, не определено. В первую очередь, стоит вопрос о возможности применения к ним норм ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ, а
также положения ч. 6 ст. 94 Земельного кодекса РФ о строго целевом использовании этих земель и норм Закона об экологической экспертизе о необходимости проведения обязательной государственной экологической экспертизы в отношении документации планируемой деятельности.
Как было указано в параграфе 1.2 настоящей работы, в советский период в число актов, регламентировавших правовой статус курорта и порядок использования его земель, входили такие документы как проект районной планировки, генеральный план курорта и правила землепользования и застройки курорта. Попытка воспринять данную практику была сделана в Положении о признании территорий курортами 1996 г., в соответствии с которым при принятии решения о создании курорта федерального значения наряду с другой документацией должны представляться проект районной планировки и генеральный план курорта. В положениях о курортах, принимаемых в настоящее время, также указывается, что застройка определенного курорта должна осуществляться в соответствии с проектом районной планировки и генеральным
планом курорта, утверждаемыми в установленном порядке204. В то же время Градостроительный
кодекс РФ не упоминает о таких документах территориального планирования, и в законодательстве процедура их разработки и принятия не установлена.
Определение правового режима земель курортов и земельных участков, находящихся в границах округа санитарной (горно-санитарной) охраны, осложнено тем обстоятельством, что создание ряда курортов началось еще в советский период установлением границ округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, но эти территории так и не были признаны курортами или лечебно-оздоровительными местностями. Таким образом, официально курорт не может быть признан существующим, и на территорию накладываются только требования к ее использованию, установленные в Положении об округах охраны курортов федерального значения или региональных актах. Как особо охраняемая территория такая местность не охраняется, соответственно, не могут охраняться соответствующим образом и земли, что отражается на правовом режиме земельных участков.
Использование земель курортов должно быть ограничено указанием на виды деятельности, которые возможно на них осуществлять. Несомненно, большая часть площади земель курортов
204 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 26 августа 2000 г. № 633 «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Светлогорск-Отрадное» // СЗ РФ, 2000, № 36, ст. 3657; Постановление Правительства РФ от 17 января 2006 г. № 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах» (вместе с
«Положением о курорте федерального значения Ессентуки», «Положением о курорте федерального значения Железноводск», «Положением о курорте федерального значения Кисловодск», «Положением о курорте федерального значения Пятигорск») // СЗ РФ, 2006, № 4, ст. 387.
используется санаторно-курортными организациями. Именно они обеспечивают использование земель курортов в целях профилактики и оздоровления граждан. Земли, используемые санаторно- курортными организациями, первоначально были выделены в качестве курортных земель, затем переведены в категорию земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1991 г. и впоследствии вошли в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов в настоящее время.
В законодательстве не решен вопрос о возможности использования земель курортов иными субъектами, чьим профилем деятельности не является предоставление услуг непосредственно в сфере санаторно-курортного лечения и не имеющих лицензии на этот вид деятельности. Ответ на данный вопрос зависит от определения видов деятельности, которые возможно осуществлять на землях курортов.
Во-первых, необходимо отличать виды деятельности, которые могут осуществляться на земельном участке из состава категории земель особо охраняемых территорий, и объекты, размещаемые на этих землях в целях осуществления данной деятельности (например, лечебные или жилые корпуса, спортивные площадки), с одной стороны, и виды деятельности, которые могут осуществляться в помещениях таких объектов недвижимости, с другой стороны. Санаторно- курортные организации часто предоставляют небольшие площади или помещения в своих зданиях для размещения магазинов мелкой торговли предметами первой необходимости или сувенирами, проката спортивного инвентаря, кафе или ресторана в целях обеспечения досуга отдыхающих и т.п.
Во-вторых, не все части земельного участка из состава земель особо охраняемых территорий и объектов используются непосредственно в лечебно-оздоровительных целях. Часть земельного участка может быть отведена для размещения коллективной автостоянки для автомобилей отдыхающих, что, хотя явно противоречит виду использования земель курортов, может быть допущено в настоящее время ввиду не распространения на земли курортов федерального значения абз. 3 ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой стоянка автотранспортных средств на землях ООПТ федерального значения запрещена. Условием размещения автостоянки на землях курортов федерального значения, расположенных в границах второй зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны, является наличие системы очистки от твердых отходов, отработанных масел и сточных вод (абз. 5 пп. 2 п. 13 Положения об округах охраны курортов федерального значения).
В-третьих, не все земельные участки, находящиеся в пользовании у санаторно-курортных организаций, отнесены к землям особо охраняемых территорий и объектов, даже если они непосредственно используются в лечебно-оздоровительных целях. Например, у лечебно- оздоровительных организаций на основании договоров аренды могут находиться лесные участки из состава земель лесного фонда, используемые под терренкуры.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
