Диссертация (1105902), страница 27

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 27)

СанПиН 1.2.2584-10» (вместе с «СанПиН 1.2.2584-10. Гигиенические требования к безопасности процессов испытаний, хранения, перевозки, реализации, применения, обезвреживания и утилизации пестицидов и агрохимикатов. Санитарные правила и нормативы») // БНА ФОИФ, № 22, 31.05.2010.

²²² http://www.regionkmv.ru/projects/ecology.html

производства и потребления на территории Ставропольского края» ²²³ (далее – Перечень зональных отходоперерабатывающих комплексов), а также краевая программа «Отходы производства и потребления в Ставропольском крае на 2012 - 2016 годы» ²²⁴. Органы государственной власти не дают разрешения на строительство новых полигонов, не включенных в перечень²²⁵. При этом некоторые центры, предусмотренные в Перечне зональных отходоперерабатывающих комплексов, планируется создать в границах Кавминвод.

Необходимость интенсивного развития транспортной инфраструктуры страны не всегда учитывает требования по порядку использования земель территорий курортов, направленные на охрану природных лечебных ресурсов и окружающей среды курортов. Так, в соответствии с Положением об округах охраны курортов федерального значения, в границах второй зоны санитарной (горно-санитарной) охраны запрещается строительство транзитных автомобильных дорог (абз. 4 пп. 2 п. 13). Зачастую требования о запрете строительства автомагистралей затруднительно или невозможно выполнить в отношении курортов, расположенных в регионах с активной существующей или развивающейся экономической деятельностью. Например, автодорожный мост через р. Мацеста Хостинского района города Сочи построен в границах

второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта²²⁶. Данный объект является олимпийским

объектом регионального значения и играет большую роль в развитии транспортной инфраструктуры города-курорта Сочи, который испытывал затруднения с этим видом инфраструктуры, особенно в связи с подготовкой проведения XXII Олимпийских и XI Паралимпийских игр.

Включение земель в границы курорта осуществляется по признаку влияния происходящих на них или под ними процессов на состояние всей территории курорта как природного комплекса и на состояние его природных объектов. Любая хозяйственная деятельность в границах курорта может привести к непредсказуемым последствиям, которые нельзя будет нивелировать или ликвидировать в будущем. Следствием осуществления неконтролируемой хозяйственной

²²³ Распоряжение Правительства Ставропольского края от 14 октября 2009 г. № 369-рп «О мерах по совершенствованию системы обращения с отходами производства и потребления на территории Ставропольского края» (вместе с «Перечнем межмуниципальных зональных центров (отходоперерабатывающих комплексов) в Ставропольском крае») // Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс.

²²⁴ Постановление Правительства Ставропольского края от 19 октября 2011 г. № 406-п «О краевой программе "Отходы производства и потребления в Ставропольском крае на 2012 - 2016 годы"» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, 20.02.2012, № 9, ст. 9620.

²²⁵ См., напр.: Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 22 ноября 2010 г. по делу № А63-1972/2010, от 24

сентября 2012 г. по делу № А63-9537/2011 // http://ras.arbitr.ru/

²²⁶ Постановление администрации города Сочи от 9 июня 2010 г. № 684 «О предварительном согласовании места размещения автодорожного моста через реку Мацеста Хостинского района города Сочи». Утратило силу в связи с истечением срока действия. Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс.

деятельности может стать загрязнение, истощение или уничтожение природных лечебных ресурсов. Как указал Конституционный суд РФ, целью экологической экспертизы является не только предотвращение негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, но и предупреждение связанных с нею социальных, экономических последствий реализации объекта экологической экспертизы, которые способны снижать уровень

жизни людей²²⁷.

Правовые требования по использованию и охране земель особо охраняемых территорий и объектов и земель курортов как их вида включают в себя:

• требования по использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием;

• требования по обеспечению рационального использования земельных участков;

• требования, предъявляемые к хозяйственной деятельности, осуществляемой на землях курортов.

Земельные участки из состава земель особо охраняемых территорий и объектов играют первостепенную роль в функционировании курорта, в охране и в использовании его природных лечебных ресурсов, так как обычно в их границах находятся природные лечебные ресурсы, в том числе места их выхода на поверхность, а также потому, что именно эти участки обычно находятся в пользовании санаторно-курортных организаций.

В отношении земель ООПТ и земель, занятых объектами культурного наследия РФ, установлено требование о том, что использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается (ч. 6 ст. 94 Земельного кодекса РФ). Также в отношении земель ООПТ действует норма, запрещающая изменение их целевого назначения или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению (ч. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ). Данные нормы не распространяются на земельные участки, отнесенные к другим видам земель особо охраняемых территорий и объектов, в том числе на земельные участки, отнесенные к землям курортов.

В настоящее время в отношении земель курортов действует принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, закрепленный в абз. 6 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым изменение целевого назначения земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке,

²²⁷ Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2010 года № 1421-О-О // СПС КонсультантПлюс.

установленном федеральными законами. Г.А. Волков указывает, что одной из целей установления данного принципа приоритета сохранения земель особо охраняемых территорий выступает цель

«закрепления определенного баланса экономических и экологических интересов общества» ²²⁸.

Однако он еще не надел своего полного отражения в регулировании правового режима земель курортов. В отношении земельных участков земель курортов данный принцип проявляется только в необходимости проведения государственной экологической экспертизы при переводе этих земельных участков в другие категории земель. Это подтверждает утверждение А.Л. Бажайкина о том, что, в отличие от Германии, где принципы охраны окружающей среды являются «кратким механизмом реального действия (правового императива)», в России принципы рассматриваются

как «руководящие идеи», что снижает эффективность их реализации» ²²⁹. Он также отмечает, что

пока что в земельном законодательстве превалируют нормы-принципы, имеющие экономический характер, а экологический фактор только в редких случаях имеет влияние на правовое регулирование, хотя постепенно он начинает приобретать все большее значение²³⁰.

Нормы, регулирующие правовой режим всех земель особо охраняемых территорий и объектов, закрепляют требование о том, что данные земли должны быть полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и оборота, для них устанавливается особый правовой режим (ч. 1 ст.

94 Земельного кодекса РФ). Однако специальных требований к порядку использования земель курортов в Земельном кодексе РФ не предусмотрено. Основным средством их охраны являются нормы, устанавливающие требования к использованию земель в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны (ч. 3 ст. 95). Специальное требование к порядку застройки земель курортов установлено в ч. 2 ст. 14 Закона о лечебно-оздоровительных местностях, в соответствии с которым застройка земель курортов должна осуществляться с соблюдением правил, установленных законодательством для проведения соответствующих работ на указанных особо охраняемых территориях. В связи с этим в отношении земель курортов необходимо установить дополнительные требования к порядку их использования в целях их охраны и охраны природных лечебных ресурсов. К таким требованиям можно отнести, например, ряд положений ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ, а также установить требования о целях их использования, о сохранении площади земель, не покрытых асфальтом в целях предотвращения их запечатывания, требование об их озеленении, о предельной площади застроенных территорий, о допустимой антропогенной

²²⁸ Волков Г.А. Принципы земельного права России. – М.: Городец. 2005. С. 173.

²²⁹ Бажайкин А.Л. Принципы охраны окружающей среды – как основополагающие идеи (руководящие положения) экологического права и законодательства, государственной экологической политики // СПС КонсультантПлюс.

²³⁰ См.: Бажайкин А.Л. Нормы-принципы в законодательстве об охране окружающей среды и земельном законодательстве // СПС КонсультантПлюс.

нагрузке на определенную площадь земель и т.п. Необходимо установить перечень разрешенных и запрещенных видов деятельности с крайне малой возможностью изменения их разрешенного использования, особенно в целях осуществления деятельности, непосредственно не связанной с организацией курортного отдыха и лечения.

Вследствие отсутствия судебной практики по делам о нарушении порядка использования земель курортов, целесообразно рассмотреть практику по спорам в отношении земельных участков, предназначенных для размещения объектов санаторно-курортного назначения. Невыполнение условия о целевом использовании предоставляемого в аренду земельного участка часто закреплено в договорах аренды в качестве основания прекращения такого договора. Так как в законодательстве отсутствует перечень видов разрешенного использования для земельных участков из состава земель особо охраняемых территорий и отнесенных к землям курортов, и в муниципальных образованиях могут быть не приняты правила землепользования и застройки, возникают споры о соблюдения требования о целевом использовании земельных участков, предоставленных для использования санаторно-курортным организациям. Так, ЗАО «Санаторий

«БФО» (далее – Санаторий) было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ за нецелевое использование части земельного участка, выразившееся в частичном использовании одного из помещений для размещения кафе и магазина-киоска. Земельный участок, на котором располагалось здание Санатория, находился в границах города-курорта Анапа, его видом разрешенного использования являлось размещение бальнеофизиотерапевтического объединения, и был предоставлен Санаторию на основании договора аренды. Суд счел неправомерным привлечение Санатория к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ в связи с тем, что киоск и кафе не являлись самостоятельными объектами недвижимости, а занимали помещения непосредственно в здании одного из лечебных корпусов и были размещены с целью оказания услуг по питанию, которые не противоречат основному виду деятельности общества (оказанию санаторно-курортных услуг) и поименованы в пункте 85.11.2

Общероссийского классификатора видов экономической деятельности²³¹.

Однако данный случай представляет собой исключение из правил. Обычно арендаторы при выявлении нецелевого использования земельных участков к административной ответственности не привлекаются, а арендодатели стремятся расторгнуть договор аренды. Судам приходится часто отказывать в расторжении договоров ввиду их ничтожности, причиной которой является то, что

²³¹ Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13 марта 2013 г. по делу № А32-32702/2012 //

http://ras.arbitr.ru/

они были заключены неуправомоченными субъектами – администрациями городов-курортов²³². При этом впоследствии запись об обременении земельного участка арендой в ЕГРП остается, так как требование об исключении записи в ЕГРП обычно не предъявляется, и участок остается в пользовании арендатора.

Выполнение требования о целевом использовании земель курортов обеспечивается путем осуществления государственного земельного надзора, муниципального и производственного контроля за использованием этих земельных участков. В то же время данные мероприятия осуществляются наряду с надзором и контролем за использованием иных категорий земель и не имеют своей целью охрану земель курортов как земель особо охраняемых территорий, и не учитывают ее специфику. Природоохранный характер проверок проявляется только в том, что в ходе них устанавливается соответствие фактического использования земельного участка и его разрешенного использования.

Рациональное использование земельных участков из состава земель курортов обеспечивается в основном путем зонирования территорий санаторно-курортных организаций, что должно организовать использование их территорий наиболее удобным и рациональным образом. Соблюдение данного требования должно осуществляться на этапе планирования курорта и затем строительства санаторно-курортных объектов.

Специальных мер по охране земель курортов как составной части курорта от деградации, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, а также по обеспечению их улучшения и восстановления вследствие данных негативных факторов законодательством не предусмотрено. Вследствие этого не осуществляются меры даже по предупреждению разрушения и восстановлению земель, уже подвергшихся разрушению. Это несет в себе отрицательные последствия, так как контроль за состоянием земель особо охраняемых территорий должен осуществляться наряду с тем надзором и контролем, которые осуществляются, например, за состоянием земель сельскохозяйственного назначения, ввиду важной роли земель курортов в состоянии окружающей среды курорта. Важность принятия мер по охране земель курортов может проиллюстрировать ситуация с землями, расположенными на территории курорта «Ундоры» Ульяновской области. Ввиду строительства Куйбышевского водохранилища и не соблюдения требований по укреплению берегов в воду за все время существования водохранилища было смыто около 50 метров поверхности суши, процесс

²³² См., напр.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20 ноября 2012 г. по делу № А32-21453/2011 //

Характеристики

Список файлов диссертации