Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 17)

Законопроектом вводятся понятия «сельскохозяйственный регламент» и

«регламент использования территорий» наряду с существующими градостроительными регламентами в правилах землепользования и застройки.

Устанавливаются особые правила изменения границ лесного фонда, водного фонда, особо охраняемых природных территорий. Режим использования таких территорий определяется отраслевым законодательством. Дополнен перечень оснований резервирования земель для государственных и муниципальных нужд.

С учетом изменения градостроительного зонирования на территориальное, правила землепользования и застройки в законопроекте включают в себя два раздела: карту территориального зонирования и регламенты использования территорий.

Вводится понятие населенного пункта как элемента планировочной структуры поселения, городского округа, определяющего территорию с высокой плотностью застройки, а также предназначенного преимущественно для проживания граждан. При этом отсутствуют критерии оценки степени плотности застройки. Очевидно, что для разных территорий и местностей допустимая плотность застройки является различной. Кроме того, термин

«преимущественно» также является оценочным.

Предлагается исключить из Земельного кодекса РФ понятие «земли лесного фонда», определив его в Лесном кодексе РФ через понятие «лесной

¹⁶¹ Подробнее см.: Заключение Комитета по земельным отношениям и строительству по проекту Федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // http://asozd2.duma.gov.ru

фонд». При этом, остается открытым вопрос об отраслевой принадлежности участков, образуемых в «лесном фонде» ¹⁶². Кроме того предлагается внести существенные изменения в порядок изменения границ лесного фонда, однако четкая последовательность действий не предусмотрена, отсутствуют нормы, посвященные согласованию изменения таких границ с органами государственной власти, осуществляющими полномочия в области лесных отношений, что может привести к истреблению защитных лесов, расположенных в населенных пунктах или в непосредственной близости от них.

Концепция законопроекта содержит положение о том, что публичные слушания по проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки некоторых территорий не проводятся. Вместе с тем, данное предложение прямо противоречит ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах…», согласно которой на публичные слушания должны выноситься проекты правил землепользования и застройки.

Кроме того, законопроект порождает неопределенность в разграничении компетенции между разными уровнями власти по установлению охранных (защитных) зон различных объектов. При этом неоправданно расширяется компетенция органов местного самоуправления, на которые возлагается установление охранных зон не только для объектов местного значения, но и по «остаточному принципу» в отношении всех иных объектов, которые не подпадают под классификацию объектов на федеральные, региональные и местные. Предлагаемые изменения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления повлекут дополнительные расходы

¹⁶²Подробнее см.: Заключение Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии на проект Федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // http://asozd2.duma.gov.ru

бюджетов, прежде всего местных, однако соответствующий расчет отсутствует¹⁶³.

Очевидно, что обозначенные концептуальные предложения в целом ориентированы на развитие и поддержку предпринимательской деятельности и бизнеса. В настоящее время для изменения разрешенного использования земельного участка в большинстве случаев необходимо принятие двух решений. Одно – решение органа власти об изменении категории земельного участка и другое – решение об изменении вида его разрешенного использования. Эта процедура создает затруднения для правообладателей земельных участков. Законопроект существенно упрощает данную процедуру: вместо двух этапов разрешений и согласований останется один. Это упростит оформление земель. Собственники земельных участков получат право распоряжаться земельными участками по своему усмотрению в пределах установленного правилами землепользования и застройки

регламента использования территорий¹⁶⁴.

Вместе с тем, не обеспечивается в полной мере решение продекларированных задач укрепления института собственности, исключения дублирующих правовых институтов, обеспечения единообразного порядка установления и изменения разрешенного использования земельных участков, повышения эффективности управления земельными ресурсами, развития системы планирования и зонирования территорий в целях обеспечения их устойчивого развития.

Возможно, именно поэтому в марте 2014 года Правительством РФ в Государственную Думу был внесен аналогичный законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления

¹⁶³Подробнее см.: Заключение Комитета по федеральному устройству и вопросам местного значения по проекту Федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // http://asozd2.duma.gov.ru

¹⁶⁴http://www.pandia.ru/text/77/229/28263.php

земель на категории к территориальному зонированию», который был подготовлен Минэкономразвития¹⁶⁵.

Законопроект в два раза превышает объем проекта Федерального закона

№ 50654-6, а потому представляет собой более проработанный документ. Вместе с тем, Проект также предлагает изменить существующий порядок установления правового режима земель, опирающийся на институты категорий земель и перевода земель из одной категории в другую, исключить из действующего законодательства понятие «категория земель» и, соответственно, процедуру перевода и отнесения земель и земельных участков к определѐнной категории, сохранив при этом процедуру установления в правилах землепользования и застройки территориальных зон, предусмотреть иную процедуру установления и изменения границ территориальных зон, установить порядок определения видов разрешѐнного использования земельных участков как в соответствии с регламентами использования территории, так и в случаях, когда на отдельные виды территорий их действие не распространяется (или они не устанавливаются), усилить гарантии сохранения и защиты особо ценных сельскохозяйственных земель, в том числе путѐм установления в отношении территориальных зон сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственных регламентов, определения критериев отнесения к особо ценным сельскохозяйственным землям и особого порядка изменения границ таких земель.

Так, в отличие от Проекта № 50654-6, законопроект содержит следующие положения.

Во-первых, ограничение в использовании земель и земельных участков, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям. На таких землях и

¹⁶⁵ Проект подготовлен во исполнение «дорожной карты» «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», утв. Распоряжением Правительства РФ от 29.07.2013 №1336-р, и разработан во исполнение перечня поручений Президента РФ от 12.02.2014 №Пр-283 по итогам совещания с членами Правительства РФ 29.01.2014. // СПС КонсультантПлюс.

земельных участках запрещается производство сельскохозяйственной продукции.

Во-вторых, виды разрешенного использования земельных участков подразделяются на основные, вспомогательные и условно разрешенные виды использования земельного участка. При этом установлено, что после предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка он становится основным видом разрешенного использования для этого земельного участка. Использование земельного участка в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования осуществляется без дополнительных разрешений и согласования. Сведения о вспомогательном виде разрешенного использования не отражаются в государственном кадастре недвижимости. Однако остается открытым вопрос, как разрешается ситуация, когда правообладатель земельного участка использует вспомогательный вид разрешенного использования в качестве основного вида. Вместе с тем, данная проблема существует в реальном времени, что подтверждается огромным массивом судебной практики по спорам, связанным с использованием земельных участков не по их целевому назначению.

В-третьих, территориальные зоны подразделяются на 14 видов, среди которых, в отличие от Проекта № 50654-6, присутствуют зоны огородничества и садоводства (земельные участки, включенные в границы зон огородничества и садоводства, могут использоваться в целях ведения огородничества и садоводства гражданами) и зоны коммунально-инженерной инфраструктуры (в состав которых могут включаться земельные участки, предназначенные для размещения объектов коммунального хозяйства, в том числе очистных сооружений, а также складских помещений, если такие объекты не могут быть размещены в границах других зон).

В-четвертых, глава 4 Градостроительного кодекса РФ

«Градостроительное зонирование» переименовывается в «Правила землепользования и застройки». Из содержания правил землепользования и

застройки исключается порядок их применения и внесения изменений в указанные правила. При этом термин «градостроительное зонирование» заменен на термин «территориальное зонирование». Вместе с тем, в главе идет речь не только о правилах землепользования и застройки, поэтому сохранение в названии понятия градостроительного или территориального

«зонирования» видится наиболее предпочтительным.

В-пятых, устанавливается, что границы территориальных зон не должны пересекать границы лесопарков и лесничеств, а также особо охраняемых природных территорий. При этом Проект № 50654-6 содержит также указание на то, что границы территориальных зон не должны пересекать границы муниципальных образований. Концепция Минэкономразвития видится более предпочтительной, так как граница муниципального образования совсем не означает окончание какого-либо объекта на земельном участке. Речь, например, идет о дорогах, которые проходят через несколько муниципальных образований, водных объектов и др.

Комплексный анализ законопроекта Минэкономразвития позволяет прийти к выводу, что он более детально регулирует правоотношения в соответствующих сферах, в нем выше уровень юридической техники, так как законопроект предлагает внесение изменений в сопутствующие нормативные правовые акты, исключая из них «старую» терминологию¹⁶⁶. Проект явно разработан с учетом замечаний и предложений Комитетов Государственной Думы по Проекту № 50654-6.

Следует отметить, что оба законопроекта ориентированы на одни декларативные цели, такие как: укрепление института собственности; создание условий для единообразного порядка установления разрешенного использования земельных участков; упрощение системы управления

¹⁶⁶Речь, в частности, идет об изменениях, вносимых в Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220; Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; Федеральный закон от 18.05.2001

№ 78-ФЗ «О землеустройстве» // СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582; Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ

«О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ 2002. № 4. Ст. 251.

земельными ресурсами и строительным комплексом; сокращение количества споров, в том числе судебных, в связи с противоречиями, возникающими при определении разрешенного использования земельного участка, устанавливаемого в соответствии с градостроительными документами (документами зонирования) и в соответствии с видами деятельности, допустимыми в пределах определенной категории земель.

Вместе с тем, на наш взгляд, большинство споров на практике возникает не при терминологическом толковании тех или иных институтов, а во время осуществления конкретных прав и обязанностей. Ни один из законопроектов не закрепляет процедуры, порядок, последовательность действий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий, что является одной из основных целей нормативно-правового регулирования. Закреплено, что классификатор видов разрешенного использования земельных участков для каждого вида территориальных зон утверждается в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти. Каким будет этот порядок остается неясным. Законопроекты не отвечают на вопрос, как правообладателю изменить вид разрешенного использования земельного участка, в какой орган необходимо для этого обратиться и какой комплект документов предоставить.

§ 3. Реализация полномочий по резервированию и изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд

В соответствии с Конституцией РФ, земля, как и другие природные ресурсы, является достоянием народов Российской Федерации и составляет основу их жизнедеятельности. Правовой режим земельных участков в границах муниципальных образований имеет большое значение, так как любое изменение законодательства о праве собственности на земельные участки поселений непосредственно отражается на жителях этих муниципальных образований.

Характеристики

Список файлов диссертации