Диссертация (1105889), страница 13
Текст из файла (страница 13)
Публичные слушания, предусмотренные Градостроительным кодексом
РФ, признаются одним из видов муниципальных публичных слушаний. Обязательность публичных слушаний по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов закреплена в ст. 28 Градостроительного кодекса РФ. Вместе с тем, Федеральный закон «Об общих принципах…», Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и другие нормативные правовые акты закрепляют и иные вопросы, относящиеся к сфере землепользования и строительства, по которым проведение публичных слушаний является обязательным.
Так, в соответствии с пп. 3 п. 3 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах…» на публичные слушания должны выноситься: проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения
124Также данную форму называют делиберативной демократией (от фр. deliberer – обсуждать) См: Хабермас Ю. Моральное сознание и коммуникативное действие. СПб., 2000; Делиберативная модель демократии как один из путей еѐ совершенствования (концепция Ю.Хабермаса) // Правовестник. 2010. № 4.
125Зенин С.С. Характерные особенности конституционно-правового института публичных слушаний // Юридический мир. 2012. № 8. С. 27-31
одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки. В условиях быстрого развития муниципальных образований, крупномасштабной застройки больших территорий (например, территория «новой» Москвы и Московской области) проведение публичных слушаний по данным вопросам приобретает крайне важное значение.
Несмотря на, казалось бы, четкое закрепление института публичных слушаний в законах и подзаконных актах в настоящее время существует неопределенность в вопросе регулирования круга субъектов, имеющих права принимать участие в публичных слушаниях. В соответствии с п. 4 ст. 28 Закона «Об общих принципах…» порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования.
Таким образом, в публичных слушаниях участвуют жители муниципального образования. При этом гражданин является жителем муниципального образования, если он постоянно или временно зарегистрирован на территории данного муниципального образования. В соответствии со ст. 3 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» 126 в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Граждане РФ обязаны
126Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227; СЗ РФ. 2013. № 52 (Ч. 1). Ст. 6952.
регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Вместе с тем, остается открытым вопрос, имеют ли иные лица, чьи права и законные интересы могут быть нарушены, принятыми на публичных слушаниях решениями, участвовать в публичных слушаниях. Речь, в первую очередь, идет о тех лицах, которые приобрели права на строящиеся объекты недвижимости и в последующем станут жителями муниципального образования. Однако это произойдет лишь после приобретения права собственности на объект недвижимости и соответственно регистрации по месту жительства или месту пребывания в построенной квартире.
Несмотря на то, что Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» 127, закрепляет определенный порядок привлечения денежных средств физических и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и возникновение у участников долевого строительства права собственности на построенные объекты, застройщиками Москвы и Московской области разработаны самые разнообразные схемы продаж квартир на так называемом «нулевом цикле». К ним относятся: предварительные договоры купли-продажи недвижимости, договоры паенакопления при создании жилищно-строительных кооперативов,
договоры уступки права требования, договоры купли-продажи векселей на сумму строящегося объекта недвижимости.
Очевидно, что при таком оформлении сделки в договоре не идет речь о приобретении права собственности на построенную квартиру, а правоотношения сторон регулируются частью второй ГК РФ. На первый взгляд, прямая связь между схемой продаж квартир в строящихся объектах недвижимости и участием жителей муниципальных образований в
127 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 40.
публичных слушаниях по вопросам градостроительной деятельности отсутствует, однако взаимосвязь есть.
Обязательность публичных слушаний по утверждению документов территориального планирования установлена ст. 28 Градостроительного кодекса РФ. В ст. 39-40 Кодекса закреплена обязательность по таким вопросам как предоставление разрешения: 1) на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;
2) на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; утверждении проектов планировки территории и проектов межевания территории, подготовленных в составе документации по планировке территории.
Таким образом, в условиях комплексной застройки (строительство целых кварталов, состоящих из 15-50 многоэтажных многоквартирных домов) при изменении генерального плана, при изменении проектов планировки территорий, изменении правил благоустройства, будущие жители муниципального образования, которые приобрели права на строящиеся объекты недвижимости, не имеют права принимать участия в публичных слушаниях по данным вопросам, так как эти лица не перечислены в ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах…» и в Градостроительном кодексе РФ.
Вместе с тем, нормы Закона «Об общих принципах…», а вместе с ним и нормы Градостроительного кодекса РФ содержат положения, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Следует иметь в виду, что в силу специфичности таких субъектов РФ, как города федерального значения Москва, Санкт-Петербург, местное самоуправление в них осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских
территориях128. При этом, в соответствии со ст. 19 Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» местное самоуправление на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении с учетом особенностей, установленных для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Крым и города федерального значения Севастополя.
Так, в Москве действует Постановление Правительства Москвы N 1258- ПП «О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве» 129, которое утверждает одноименное с ним Положение. Однако ни в Постановлении, ни в Положении, круг лиц, имеющих право принимать участие в публичных слушаниях, не определен. Вместе с тем, п. 1 Положения установлено, что публичные слушания проводятся в соответствии с Градостроительном кодексом города Москвы130 в целях учета интересов физических и юридических лиц при осуществлении градостроительной деятельности, соблюдения прав человека на благоприятную окружающую среду и условия жизнедеятельности.
Положение фактически игнорирует федеральное законодательство и ориентирует правоприменителя не на Градостроительный Кодекс РФ, а на Градостроительный Кодекс города Москвы.
128 Следует отметить, что в соответствии со ст. 2 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6- ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (СЗ РФ 2014. N 12. Ст. 1201.) со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым, в составе Российской Федерации образуются новые субъекты - Республика Крым и город федерального значения Севастополь. Вместе с тем, правовые акты, регулирующие вопросы осуществления местного самоуправления в сфере землепользования и строительства на данных территориях еще не приняты.
129Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. № 3.
130Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. № 42.
В ст. 68 Градостроительного кодекса города Москвы закреплен порядок проведения и организации публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, определен круг участников публичных слушаний, ими являются: 1) жители города Москвы, имеющие место жительства или место работы на территории, в границах которой проводятся публичные слушания, и представители их объединений; 2) правообладатели земельных участков, объектов капитального строительства, жилых и нежилых помещений на территории, в границах которой проводятся публичные слушания; 3) депутаты муниципальных собраний муниципальных образований, на территории которых проводятся публичные слушания; 4) депутаты Московской городской Думы.
Таким образом, Градостроительный кодекс города Москвы, вслед за федеральным законодательством, не предоставляет права участия в публичных слушаниях «будущим» жителям муниципальных образований.
Вместе с тем, п. 3 ст. 69 Градостроительного кодекса города Москвы предусматривает, что жители города Москвы, их объединения, правообладатели земельных участков, объектов капитального строительства, жилых и нежилых помещений, лица, чьи права и законные интересы могут быть нарушены в результате утверждения указанных в п. 1-7 ч. 1 ст. 68 Кодекса проектов или принятия иных решений по вопросам градостроительной деятельности, вправе направить в Правительство Москвы, городскую комиссию или в соответствующую окружную комиссию предложения о внесении изменений в указанные проекты, решения, а также предложения о досудебном рассмотрении окружной комиссией или городской комиссией споров, конфликтных ситуаций, возникающих при подготовке или в результате утверждения проектов, принятия решений.
Однако данный способ защиты нарушенных прав не имеет отношения к процедуре публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, а закрепляет возможный досудебный порядок урегулирования споров.
В городе Санкт-Петербург действует Закон Санкт-Петербурга131, а также Постановление Правительства Санкт-Петербурга132. Если Московский кодекс четко определяет тех, кто может принимать участие в публичных слушаниях, разделяя их на категории (жители, собственники, работники и др.),
законодательство Санкт-Петербурга ограничивается исключительно понятием «заинтересованных лиц» и вообще не содержит отдельного положения о круге участников публичных слушаний.
С одной стороны, это дает право лицам, которые приобрели права на строящиеся объекты недвижимости, принимать участие в публичных слушаниях, однако при этом остается неразрешенным вопрос: каким образом и кому данные лица должны доказывать, что их права и законные интересы могут быть нарушены утвержденными решениями, какие документы они должны предъявить при желании принять участие в публичных слушаниях при том, что большинство из них в момент приобретения строящихся квартир даже не имеют строительного адреса объекта, который хотя бы косвенно указывал на то, что данные лица в последующем станут жителями муниципального образования, в котором проводятся публичные слушания. Все это указывает на то, что законодатели Санкт-Петербурга не стремились включить данных лиц в круг субъектов, принимающих участие в публичных слушаниях, а ограничился понятием «заинтересованные лица» в иных целях.
Что касается муниципальных образований, находящихся в других субъектах РФ, то, например, круг участников публичных слушаний в Ярославской области и входящем в нее Ярославском муниципальном районе также не определен. Публичные слушания, в частности, могут быть
131Закон Санкт-Петербурга от 20.07.2006 г. №400 – 61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт- Петербурге» // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2006. № 28. 132Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 15.05.2007 N 491 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при организации и проведении публичных слушаний и информировании населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2007.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
