Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 11)

Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства носит разноотраслевой характер. В сфере землепользования и строительства компетенцией обладают как органы местного самоуправления, так и органы государственной власти. В итоге, в процессе правотворческой деятельности слабо учитывается структура законодательства как целостной системы. Результатом такой деятельности является отсутствие согласования между смежными отраслями, в общем, и отдельными институтами одной отрасли в частности. Отсутствие единой терминологии в нормативных правовых актах приводит к правовым коллизиям в правоприменительной практике. Закрепление принципов местного самоуправления не только в законодательных актах, но и в решениях Конституционного Суда РФ свидетельствует об отсутствии должного законодательного регулирования данного института.

Глава 2. Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства

§ 1. Реализация полномочий органов местного самоуправления при осуществлении территориального планирования

Спецификой градостроительного и земельного законодательства является отсутствие четкого отнесения правоотношений в этих сферах в плоскость исключительно градостроительных норм или норм земельного законодательства. Это обусловлено в первую очередь тесной связью самих земельных участков с объектами строительства на них.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования неразрывно связаны с полномочиями органов местного самоуправления в сфере строительства, а потому их необходимо рассматривать в совокупности.

Для раскрытия содержания полномочий в обозначенных сферах предпочтительно дифференцировать их в зависимости от этапов осуществления строительства в связи с тем, что, во-первых, сам федеральный законодатель в Градостроительном кодексе РФ использует данную последовательность при определении соответствующих глав Кодекса, во- вторых, последовательное рассмотрение полномочий органов местного самоуправления на каждом этапе строительства позволит сформулировать общие выводы применительно ко всей полноте деятельности органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства.

Таким образом, необходимо выделить следующие этапы: территориальное планирование, градостроительное зонирование, резервирование и изъятие земельных участков, планировку территории, выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию.

При этом следует отметить, что резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд является не единственным институтом земельного права, в котором органы местного

самоуправления наделены определенными полномочиями. Вместе с тем, права и обязанности органов местного самоуправления в отношениях права собственности на земельные участки или права передачи земельных участков в аренду лежат в плоскости гражданского права, а потому идентичны правам и обязанностям иных участников гражданского оборота, в связи с чем, данные правоотношения не являются предметом диссертационного исследования, так как особенности правового регулирования деятельности, а также отличные от иных участников гражданского оборота полномочия у органов местного самоуправления в обозначенных правоотношениях отсутствуют.

В качестве условий устойчивого развития территорий Градостроительный кодекс РФ называет территориальное планирование и градостроительное зонирование¹¹². Закон определяет территориальное планирование как планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (п. 2 ст. 1).

Функции территориального планирования связаны с определением назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (ч. 1 ст. 9).

Градостроительный кодекс РФ устанавливает исчерпывающий перечень документов территориального планирования муниципальных образований. К ним относятся: схемы территориального планирования муниципальных

¹¹² См.: Андрианов Н.А. Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки // Правовые вопросы строительства. 2005. N 2.

районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.

В содержание схемы территориального планирования муниципального района входят положение о территориальном планировании, а также карты планируемого размещения объектов местного значения муниципального района; карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях; карта функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

Положения о подготовке и утверждении схем территориального планирования муниципального района, а также особенности согласования проекта данных схем установлены в ст. 20-21 Градостроительного кодекса РФ.

Схема территориального планирования муниципального района, а также внесение в нее изменений утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района. Вместе с тем, Градостроительный кодекс РФ не содержит положения о том, кто именно (какой орган местного самоуправления) осуществляет подготовку проекта этой схемы или же принимает решение о подготовке схемы территориального планирования муниципального района. Часть 2 ст. 20 Градостроительного кодекса РФ

устанавливает лишь то, что подготовка проекта осуществляется в соответствии с требованиями ст. 9 и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. При этом ст. 9 Градостроительного кодекса РФ также не содержит положений о том, какие органы местного самоуправления осуществляют подготовку документов территориального планирования.

Порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов (то есть речь идет не только о схеме территориального планирования муниципальных районов, но и о генеральных планах поселений и городских округов) устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 18).

Однако применительно к генеральным планам поселений и городских округов решения о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (ст. 24).

Таким образом, не совсем ясна логика законодателя, в части установления порядка подготовки проекта генерального плана Градостроительным кодексом РФ, а порядка подготовки схемы территориального планирования - иными правовыми актами.

Так, например, Приказом Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 19.09.2007 № 7 утверждены Методические рекомендации по подготовке проектов схем территориального планирования муниципальных районов Ленинградской области.

В соответствии с п. 1.1. Методических рекомендаций решение о подготовке проекта схемы территориального планирования муниципальных районов Ленинградской области принимается главой местной администрации муниципального района Ленинградской области. При этом инициаторами подготовки могут быть: местная администрация; представительный орган муниципального района; Правительство Ленинградской области; высшие исполнительные органы других субъектов РФ при размещении объектов капитального строительства, необходимых для жизнеобеспечения данного субъекта; граждане и юридические лица,

заинтересованные в объектах капитального строительства на территориях, расположенных вне границ населенных пунктов.

Следует отметить, что Градостроительный кодекс РФ вообще не закрепляет право инициирования подготовки проекта схемы территориального планирования.

Глава местной администрации обязан рассмотреть поступившее предложение в течение 14 дней и принять решение о подготовке документации или об отказе в такой подготовке. При этом решение оформляется правовым актом главы местной администрации муниципального района. Решение об отказе в подготовке проекта может быть обжаловано в судебном порядке.

В соответствии с п. 6.1. Методических рекомендаций проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит обязательной государственной экологической экспертизе. Ранее Градостроительный кодекс РФ также закреплял порядок проведения экспертизы проектов документов территориального планирования, однако в отличие от Методических рекомендаций, которые устанавливают обязательность государственной экспертизы, норма Градостроительного кодекса РФ была диспозитивна и предоставляла возможность федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, объединениям граждан направить проект документов территориального планирования на государственную экспертизу (ст. 29). Однако ст. 29 Градостроительного кодекса РФ утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 20.03.2011 № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» ¹¹³.

¹¹³СЗ РФ. 2011. N 13. Ст. 1688.

Порядок подготовки проекта схемы территориального планирования муниципальных районов, закрепленный в Ленинградской области, является не единственным.

Так, Решением Земского Собрания Бардымского муниципального района (Пермский край) от 27.11.2008 № 614 утверждено «Положение о составе, порядке подготовки схемы территориального планирования и генеральных планов сельских поселений Бардымского муниципального района, порядке подготовки изменений и их внесения», которым установлено, что решение о подготовке проекта схемы территориального планирования принимает Глава муниципального района, а не Глава местной администрации. Помимо этого, Глава муниципального района назначает должностных лиц, ответственных за подготовку проекта схемы территориального планирования, утверждает задание на разработку схемы территориального планирования, направляет проект схемы территориального планирования на согласование, направляет согласованный проект схемы территориального планирования в Земское Собрание на утверждение.

Положение также предусматривает возможность проведения государственной экспертизы проекта схемы территориального планирования, однако, в отличие от муниципальных районов Ленинградской области, она может проводиться по инициативе только органов местного самоуправления или объединения граждан.

В муниципальных районах Смоленской области решения о подготовке проекта схемы территориального планирования также принимает Глава муниципального района. При этом Положение о составе и порядке подготовки документов территориального планирования утверждено Постановлением Администрации Смоленской области¹¹⁴.

¹¹⁴Постановление Администрации Смоленской области от 18.05.2007 № 188 «Об утверждении Положения о составе и порядке подготовки документов территориального планирования муниципальных образований Смоленской области» // www.admin.sml.

В Кижингинском районе (Республика Бурятия) Положение утверждено Постановлением Главы муниципального образования¹¹⁵, решение о подготовке схемы территориального планирования принимает Глава местной администрации муниципального района.

В Калганском районе (Забайкальский край) Положение утверждено Администрацией муниципального района¹¹⁶.

В Вурнарском районе действует «Положение о составе и порядке подготовки схемы территориального планирования Вурнарского городского поселения Вурнарского района Чувашской Республики» ¹¹⁷, которое подробно регламентирует состав и порядок документов территориального планирования, однако в городских поселениях, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, документом территориального планирования является генеральный план поселения, а не схема территориального планирования.

Таким образом, решения о подготовке проекта схемы территориального планирования принимается в различных регионах разными органами местного самоуправления, а порядок принятия данных решений утверждается самыми разнообразными нормативными актами, что является, на наш взгляд, показателем низкой юридической техники, так как данные акты, регулируя одни и те же правоотношения на разных территориях, имеют различный порядок принятия, вступления в силу, порядок обжалования, имеют разный уровень в иерархии нормативных правовых актах.

Характеристики

Список файлов диссертации