Диссертация (1105889), страница 6
Текст из файла (страница 6)
сфере жизнедеятельности общества56. Л.П. Волкова приходит к выводу, что
функции органа претендуют на рассмотрение их в качестве одного из элементов компетенции, а компетенция органа исполнительной власти, в свою очередь, - это полномочия органа по осуществлению возложенных на него функций.
Вместе с тем, на наш взгляд, отнесение функций к элементам компетенции является излишним, в связи с тем, что в первую очередь функции органа являются элементами его правового статуса, в который входит и понятие компетенция. Таким образом, включение функций в компетенцию ведет к занижению роли данного института, в то время как, являясь составной часть правового статуса субъекта, функции органа, как правовая категория, приобретают равный статус и с компетенцией этого органа (субъекта).
Вторым элементом компетенции является круг предметов ведения. Рассматривая конституционные нормы, разграничивающие предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ, исследователи приходят к выводу, что Конституция РФ под предметами ведения понимает сферу
55 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 108-109.
56 Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. 2008. N 5. С. 5
общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, разграничивая, таким образом, правовое поле между Российской Федерацией и субъектами. Далее в пределах данного правового поля федеральным и региональным законодателем разграничиваются исполнительная и судебная компетенция в пределах конституционно закрепленных предметов ведения57.
Вместе с тем, вопрос о содержании понятия предметов ведения муниципальных образований в правовой науке является дискуссионным.
О.Е. Кутафин и К.Ф. Шеремет рассматривают предметы ведения как области общественных отношений, в рамках которых действует орган власти, как круг деятельности органа, отмечая, что это не отдельные вопросы и не совокупность каких-то вопросов, а обозначение крупных областей государственной деятельности58.
В.Е. Чиркин указывает, что именно «направления и сферы деятельности, по которым и в пределах которых (эти пределы установлены законом) население и созданные им органы вправе осуществлять свое регулирование, составляют предметы ведения местного самоуправления» 59.
По мнению Т.М. Бялкиной, предметы ведения местного самоуправления – это «определенные области (значительные группы) общественных отношений, выступающие в качестве сфер деятельности соответствующих органов публичной власти, в которых они вправе и обязаны принимать юридически значимые решения, имеющие обязательный характер» при этом под предметами ведения следует понимать «те сферы (области) общественных отношений, которые в соответствии с законодательством отнесены к компетенции муниципальных образований, в рамках которых субъекты... данных муниципальных образований могут
57 Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003. С. 56.
58 Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов. М., 1986. С. 23.
59 Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. М., 2003. С. 266.
принимать определенные решения, совершать иные юридически значимые действия» 60.
Таким образом, предметы ведения местного самоуправления - это круг определяемых Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления, его задачами и целями, местом и ролью в осуществлении власти народа, решение по которым принимается населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления самостоятельно.
Структура компетенции местного самоуправления как одного из уровней публичной власти, не должна отличаться от структуры компетенции других уровней публичной власти. Она должна сочетать в себе те же элементы – предметы ведения и полномочия. Однако конституционная модель местного самоуправления предусматривает юридическую конструкцию «вопросы местного значения», которая в определенной степени усложняет понимание муниципальной компетенции61.
Сфера реализации местного самоуправления определяется в ч. 1 ст. 130
Конституции РФ через понятие «вопросы местного значения». Его нормативное конституционное содержание раскрывается на основе системного анализа ряда статей Конституции РФ, в частности ст. 12, ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132.
Федеральный закон «Об общих принципах…» под вопросами местного значения понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
60 Бялкина Т.М. Указ.соч. С. 112-116.
61 Чеботарев Г.Н., Панфилов А.Н. Компетенция местного самоуправления. Тюмень, 2012. С. 56-57.
Перечень вопросов местного значения, закрепленный за каждым видом муниципального образования, является закрытым и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон
«Об общих принципах…».
Среди современных ученых не сложилось единого мнения о содержании вопросов местного значения.
Так, например, В.И. Васильев отмечает, что принципиальной особенностью компетенции местного самоуправления является то, что предметами ведения как составной части компетенции выступают вопросы местного значения62.
А.В. Мадьярова считает, что вопросы местного значения – это по
существу предметы собственного ведения муниципальных образований63.
Н.В. Гришау полагает, что категория «вопросы местного значения» не тождественна понятию «предметы ведения», поскольку данная категория включает в себя как сферы деятельности, так и конкретные полномочия64.
Г.Р. Голованов65 включает в понятие вопросы местного значения
предметы ведения, функции и полномочия муниципальных образований.
Т.М. Бялкина66 и Р.В. Бабун67 напротив полагают, что понятие предметы ведения местного самоуправления более широкое понятие, чем вопросы местного значения.
Отсутствие единого теоретического подхода к содержанию понятия
«вопросы местного значения» и отсутствие понятия «предметы ведения местного самоуправления» в Федеральном законе «Об общих принципах…» свидетельствует о недостатках в разработке самой терминологической
62 Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 438.
63 Мадьярова А.В. Аналитический комментарий положений законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении в части определения вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления // Муниципальное право. 2008. № 3. С. 14.
64 Гришау В.Н. Правовое регулирование взаимоотношений органов местного самоуправления
муниципальных районов и поселений, входящих в их состав. Дис. … к.ю.н. Тюмень, 2006. С. 63-64.
65 Голованов Г.Р. О конституционно-правовой природе института вопросов местного значения // Административное и муниципальное право. 2008. № 2. С. 68-74.
66 Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Автореферат дис. …д.ю.н. Саратов, 2007. С. 15, 164.
67 Бабун Р.В. Местное самоуправление и муниципальное управление: современные проблемы. Обнинск, 2010. С. 35.
модели понятия компетенции местного самоуправления. Так, например, Т.М. Бялкина предлагает вообще исключить понятие «вопросы местного значения» из нормативных правовых актов. Вместе с тем, как справедливо отмечает Н.С. Тимофеев, при отсутствии понятия «вопросы местного значения» теряется смысл самого существования местного самоуправления68.
Отсутствие четкости формулировок вопросов местного значения в
Федеральном законе «Об общих принципах…», использование таких терминов как «организация», «развитие», «создание условий» приводит не только к возможности широкого усмотрения и неоправданного сужения или расширения осуществляемых полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образований, но и к возникновению терминологических неточностей в иных нормативных правовых актах.
Многообразие понятийного аппарата является одной из причин использования различной терминологии в отраслевых федеральных законах.
Так, утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства в Федеральном законе «Об общих принципах…» относятся к вопросам местного значения, а в Градостроительном кодексе РФ к полномочиям органов местного самоуправления.
Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов по Федеральному закону «Об общих принципах…» являются вопросами местного значения, а ст. 64 Бюджетного кодекса РФ69 называет это полномочием представительных органов муниципальных образований.
68 Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты). Автореферат дис. …д.ю.н. М., 2008. С. 40.
69 СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Земельный кодекс РФ в ст. 11 относит к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель. Вместе с тем, данные полномочия органов местного самоуправления не содержатся ни в статьях Федерального закона
«Об общих принципах…», посвященным вопросам местного значения, ни в ст. 17, закрепляющей полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Таким образом, если считать полномочия, предусмотренные ст. 11 Земельного кодекса РФ предметами ведения местного самоуправления, то есть вопросами местного значения, то это противоречит положению ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах…», устанавливающей, что одним из принципов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления является то, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Остается неясным, что именно имел в виду законодатель, закрепляя круг обозначенных вопросов подобным образом. Можно предположить, что полномочия, предусмотренные Земельным кодексом РФ, не относятся к вопросам местного значения, а являются полномочиями в чистом виде, то есть теми правами и обязанностями, которыми наделены органы местного самоуправления в сфере землепользования. Однако в этом случае, следует указать, что помимо перечисленных полномочий, ст. 11 Земельного кодекса РФ относит к полномочиям органов местного самоуправления также
«установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований», которые в силу ст. 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах…» относятся к вопросам местного значения, то есть ст. 11 Земельного кодекса РФ содержит
часть полномочий органов местного самоуправления и часть вопросов местного значения.
Вместе с тем, на наш взгляд, подобная группировка полномочий и вопросов местного значения в одной статье лишена какой-либо логики построения и конструирования правовой нормы. Таким образом, отсутствует должное правовое регулирование обозначенного вопроса в первую очередь в Федеральном законе «Об общих принципах…».
Необходимо отметить, что введение дополнительных полномочий органов местного самоуправления в отраслевое законодательство и невнесение соответствующего вопроса местного значения в Федеральный закон «Об общих принципах…» фактически свидетельствует о том, что в настоящий момент федеральный законодатель сознательно отказался от той концепции, которая была первоначально заложена в основу Федерального закона «Об общих принципах…» и состояла в том, чтобы четко определить сферу ответственности органов местного самоуправления путем введения закрытого перечня вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
