Диссертация (1105889), страница 5
Текст из файла (страница 5)
И наконец, третья группа полномочий - отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления законами Российской Федерации или субъектов Федерации. Эти полномочия
41 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 57.
42 Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. 2002. N 1. С. 45; Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. М., 1999. С. 254.
43 СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
44 СЗ РФ. 2005. N 1 (Ч. 1). Ст. 16.
могут быть закреплены как в отраслевом законодательстве, так и в специальных законах о передаче отдельных государственных полномочий в определенной сфере общественных отношений.
Полномочия органов местного самоуправления могут быть классифицированы по степени обязательности для исполнения на обязательные и факультативные. Обязательные полномочия прямо закреплены за органами местного самоуправления в законе и обязательны для исполнения. Факультативные полномочия - иные, возможные для осуществления при условии не отнесения их к полномочиям государственных органов и органов иных муниципальных образований.
Данный подход распространен в законодательстве европейских стран и в большинстве стран СНГ, где полномочия и компетенция местного самоуправления в целом закреплены на основе открытого перечня предметов ведения, что позволяет органам местного самоуправления включать в сферу своей компетенции вопросы, не указанные в законодательстве напрямую.
Например, в законодательстве Финляндии закреплены обязательные для органов местного самоуправления полномочия и полномочия, устанавливаемые на добровольной основе.
В Законе о местном самоуправлении Дании вообще не закреплены вопросы местного значения - муниципалитеты могут заниматься любыми вопросами, которые они считают важными для местного сообщества, если только данные вопросы не являются компетенцией государства.
Данный подход отражен и в российском законодательстве. И прежний Закон 1995 г.45, и действующий Закон 2003 г. предусматривают для органов местного самоуправления возможность решать помимо прямо закрепленных вопросов местного значения и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления других муниципальных образований и не исключенные из их компетенции
45 Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. (утратил силу).
федеральным и региональным законодательством (с четким указанием, содержащимся в Законе 2003 г., - только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств, за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из бюджетов вышестоящих уровней)46.
При этом следует отметить, что помимо делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, новая редакция Федерального закона «Об общих принципах…» 47 закрепляет за субъектами Российской Федерации право перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Исключение в данном случае составляют полномочия в сферах управления муниципальной собственностью, а также формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, которые отнесены к исключительной компетенции органов местного самоуправления (п. 1.2. ст. 17). Таким образом, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут быть изъяты посредством издания соответствующего
закона субъекта РФ.
С одной стороны, возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ разрешает проблемы, связанные с нехваткой финансирования при осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий.
С другой стороны, наделение органов государственной власти субъектов РФ подобными полномочиями, на наш взгляд, ограничивает права местного самоуправления, обеспечивающего самостоятельное решение населением вопросов местного значения и независимость местного самоуправления, гарантированного Конституцией РФ.
46 Белоусова Е.В. Указ.соч. С. 26.
47 Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ 2014. N 22. Ст. 2770.
Данная позиция отражена и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П48, которое закрепило, что недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12, 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Таким образом, Конституционный Суд РФ пришел к выводу о недопустимости даже добровольной передачи хотя бы части полномочий по решению вопросов
местного значения органам государственной власти.
Рассматривая вопрос делегирования отдельных полномочий, необходимо обратить внимание на Закон г. Москвы «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы» 49, положения которого предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями в сферах благоустройства, капитального ремонта и содержания жилищного фонда, размещения объектов капитального строительства и некапитальных объектов, а также полномочиями по формированию и утверждению плана дополнительных мероприятий по социально-экономическому развитию районов.
Так, ст. 2 Закона устанавливает, что отдельными полномочиями города Москвы наделяются 125 муниципальных округов, входящих в территорию
«старой» Москвы.
48 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.
49 Закон г. Москвы от 11.07.2012 N 39 (ред. от 30.04.2014) «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы» // Вестник Мэра и
Правительства Москвы. 2012. № 39.
При этом Закон не предусматривает право муниципального округа на отказ от переданных полномочий, кроме того в ст. 4 предусмотрена ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей при реализации отдельных полномочий города Москвы.
Полномочия могут быть классифицированы по способам правого закрепления. Например, Т.М. Бялкина выделяет: метод конкретного перечисления полномочий; негативный способ определения полномочий (муниципальный орган вправе решать все вопросы, относящиеся к данной категории (предмету ведения), за исключением строго определенных); определение полномочий методом исключения (решение всех вопросов определенной категории, прямо не отнесенных к компетенции других органов, либо при нерешении вопроса конкретным органом его вправе
решить нижестоящий)50.
В основе дифференциации полномочий органов местного самоуправления может лежать территориальный признак. Полномочия органов местного самоуправления на отдельных территориях могут быть расширены или ограничены по сравнению с другими территориями государства в результате их особого местоположения, деятельности, которая осуществляется на этой территории, или же объектов, которые на ней располагаются. В Федеральном законе «Об общих принципах…» выделяются следующие виды территорий, на которых, по мнению законодателя, имеются особенности осуществления местного самоуправления: города федерального значения; ЗАТО; приграничные территории; муниципальные образования, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов (продукции).
Так, города федерального значения являются, с одной стороны, субъектами РФ, т.е. их территории должны быть разделены между муниципальными образованиями, а с другой – городами, которые имеют
50 Бялкина Т.М. Указ.соч. С. 287.
единую систему городского хозяйства. В ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах…» фактически предусмотрена возможность ограничения местного самоуправления и его полномочий, исходя из необходимости сохранения единого городского хозяйства.
Согласно ст. 1 Закона РФ «О закрытом административно- территориальном образовании» 51, ЗАТО признается муниципальное образование, на территории которого имеется объект военного и (или) ядерного назначения. Очевидно, что для данных объектов необходим особый режим безопасности и секретности. В частности, на органы местного самоуправления возложены дополнительные полномочия, связанные с необходимостью обеспечения режима безопасности, предотвращения возможных негативных последствий в случае аварии на объекте и иной чрезвычайной ситуации. Кроме того, органы местного самоуправления ограничены в осуществлении ряда полномочий по решению вопросов местного значения (например, согласовывают с федеральными органами
исполнительной власти планы и программы комплексного социально- экономического развития ЗАТО; генеральный план ЗАТО; подготовленные на основе генерального плана ЗАТО проекты планировки территории).
На приграничных территориях особенности организации местного самоуправления обусловлены необходимостью обеспечения охраны и защиты Государственной границы РФ. Органы местного самоуправления предоставляют земельные участки для нужд защиты Государственной границы РФ, выполняют дополнительные функции, связанные с содействием пограничным органам в защите Государственной границы.
Особенности организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера связаны с их географическим расположением и суровыми климатическими условиями. Для таких районов характерно наличие большого числа межселенных территорий, что обуславливает специфику
51 Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 (ред. от 02.04.2014) «О закрытом административно-территориальном образовании» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915.
организации управления. Кроме того, в районах Крайнего Севера границы муниципальных образований могут совпадать с Государственной границей РФ. Это означает, что изменение Государственной границы влечет автоматическое изменение и соответствующих границ муниципальных образований; при этом нормы законодательства РФ о местном самоуправлении не применяются.
Таким образом, объем полномочий органов местного самоуправления зависит от той территории, на которой существует местное самоуправление, деятельности, которая на этой территории осуществляется и статуса объектов, которые на ней расположены.
Наиболее распространенным критерием дифференциации полномочий органов местного самоуправления является функциональное разграничение их компетенции52. Нормотворческая, правоприменительная, представительская и контролирующая функции позволяют выделить регулирующие, правоприменительные (принято подразделять на исполнительные и распорядительные53), представительские и контрольные полномочия54.
Следует отметить, что некоторые ученые раскрывают само содержание компетенции органов местного самоуправления через использование понятия функций. Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления деятельности органов местного самоуправления. Они отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного
52 Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. 2004. № 3. С. 34-35.
53 Берг О.В. Классификация властных полномочий и оптимизация системы органов власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 3. С. 5.
54 Бурмистрова С.А. Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Дис. …к.ю.н. Челябинск, 2009. С. 92-95.
самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее)55.
Так, применительно к органам исполнительной власти Л.П. Волкова справедливо указывает, что для того чтобы не происходило смешения деятельности органов исполнительной власти в конкретных сферах, для каждого из них устанавливается определенный набор функций, который и указывает на специфику органа, на его место в управленческой «вертикали». Именно функции конкретного органа позволяют определить, какие действия он должен осуществить для выполнения задач, ради которых он создан. Посредством функций органы власти оказывают управляющее воздействие на общественные отношения, возникающие и развивающиеся в конкретной
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
