Диссертация (1105852), страница 14
Текст из файла (страница 14)
«калькой палаты представителей» 136. В центре дискуссии оказались структура
парламента, «самостоятельность и смысл существования» Палаты советников. Предлагаемое перераспределение правомочий в пользу Палаты представителей может «ослабить роль парламента как стабилизирующего фактора государственной и общественной жизни, верховного гаранта сохранения ответственной публичной власти» и способствовать «превращению парламента в более податливое «эффективное орудие» манипуляции тех сил, которые
135 Выборный порядок формирования вторых палат Парламентов: мировой и отечественный опыт // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2007. № 23 (340) С. 17.
136 Стрельцов Д.В. Современный японский парламент. М., 1994. С. 10.
контролирую кадровые вопросы, финансовые и информационные потоки в обществе» 137.
При этом верхним палатам парламентов зарубежных стран присуще не только большое разнообразие способов формирования, но и представительство специфических интересов, значимых для конкретного общества: интересы профессиональных и социальных групп населения (Словения, Марокко, Ирландия), традиционных элит (Лесото), этнических групп (Нигерия, Босния и Герцеговина), избирателей, проживающих за рубежом (Франция).
Таким образом, невозможно сконструировать общие модели формирования верхних палат парламентов зарубежных стран. Единственной доминирующей чертой при формировании верхних палат в европейских странах является территориальный принцип представительства; верхние палаты выступают, прежде всего, способом обеспечения многомерного представительства138. Как отмечал экс-председатель Совета Федерации Е.С. Строев, «в условиях демократии парламент правомочен законодательствовать и выполнять другие государственные функции лишь постольку, поскольку он представляет гражданское общество во всем его многообразии. Обеспечить такое представительство только через партийно-политический механизм невозможно. Чтобы сделать представительство более полным, нужно придать
ему многомерный характер, включить в него региональные сообщества граждан» 139.
В работах, посвященных верхним палатам зарубежных стран, обращается внимание на то, что их деятельность существенно отличается от
137 Анисимцев Н.В. Конституционные проблемы современной Японии // Право и политика. 2001. № 2. С.67.
138 Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 39.
139 Цит. по: Федосов П.А. Порядок формирования и полномочия вторых палат парламентов в странах зарубежной Европы / Современные проблемы государственного строительства. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2001. № 20 (151). С. 45-47.
конституционной модели, так как в ней превалируют политические интересы партий140.
Для того, чтобы выступать в качестве выразителя территориальных интересов и добиваться их учета при принятии политических и правовых решений на федеральном уровне, верхняя палата должна обладать определенным влиянием, способностью отстаивать свою позицию во взаимоотношениях с нижней палатой и правительством.
Говоря о мировой практике в связи с последней моделью формирования Совета Федерации Российской Федерации, следует отметить, что вариант комплектования второй палаты, сочетающий прямые и непрямые выборы, – явление довольно редкое. В качестве примера можно привести только опыт Испании и Бельгии. В Сенат Испании входят 208 членов, избранных прямым всеобщим голосованием. Еще 55 сенаторов избирается автономными сообществами (т.е. непрямым способом): по одному сенатору, и еще по одному от каждого миллиона населения, проживающего на их территории. Сенат Бельгии включает 40 членов, избранных прямым всеобщим голосованием, 21 члена, избранного региональными советами, и 10 членов, кооптированных 61 членом первых двух групп.
Во всех федеративных государствах устанавливаются обязательные требования, предъявляемые к кандидатам на должность представителя субъекта федерации в верхней палате парламента.
В ряде европейских стран возрастной ценз для членов верхних палат парламентов составляет уже 18 лет (Испания, Нидерланды), в Великобритании и Ирландии - 21 год. Относительно высокий возрастной ценз - 30 лет установлен для членов верхней палаты Польши и максимально высокий - 40 лет - в Италии и Чехии. При этом срок полномочий сенаторов составляет от 2
140 Doria G. The Paradox of Federal Bicameralism // European Diversity and Autonomy Papers. 2006. No 5. P. 29-35; Watts R.L. Federal Second Chambers Compared. Presentation at Conference
«Federalizing Process in Italy. Comparative Perspective». An international conference organized be the Department for Institutional Reforms, Italy, and the Forum of Federations. Rome, February 17- 19, 2010. P. 11-14.
лет в Боснии и Герцеговине до 9 лет во Франции и пожизненного членства в Великобритании, составляя в большинстве стран 4-5 лет.
Неотъемлемой чертой современного парламентаризма является профессиональный характер депутатской деятельности. Это означает, во- первых, что парламентарий реализует свои полномочия на постоянной основе и освобождается от выполнения иных производственных функций на срок легислатуры, и, во-вторых, что он получает вознаграждение (жалование) за осуществление своих полномочий в парламенте.
Работа парламентария в общегосударственном законодательном органе на постоянной профессиональной основе позволяет резко повысить эффективность и качество его деятельности. Поэтому в большинстве конституций и законодательных актов зарубежных стран закрепляется в том или ином виде принцип профессионализма деятельности парламентариев.
С принципом профессионализма и принципом разделения властей связан запрет парламентариям совмещать работу в парламенте с занятием высших государственных должностей, должностей государственной службы и должностей в органах судебной власти. На предотвращение коррупции направлен запрет совмещать парламентскую деятельность с любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, научной и преподавательской.
В большинстве стран мира принцип несовместимости мандата члена верхней палаты парламента находит проявление в самых разных вариантах. Наиболее часто встречающийся - запрет на совмещение статуса депутата обеих палат парламента (например, Австрия, Испания, Япония). Не менее часто члену верхней палаты парламента запрещается пребывание в составе других представительных органов государственной власти или местного самоуправления (Швейцария, Бразилия и др.). В Конституции Бразилии указано, что депутаты и сенаторы не могут обладать более, чем одним выборным публичным постом или мандатом. Статья 144 Конституции Швейцарии так и называется «Несовместимость должностей». Согласно Конституции Чешской Республики 1992 года с функцией сенатора
несовместимо осуществление функций Президента Республики, судьи или других функций, определенных законом141. Согласно Конституции Королевства Нидерландов депутат Генеральных Штатов не может быть министром, государственным секретарем, членом Государственного совета, Генеральным прокурором или Генеральным защитником при Верховном суде142.
В мировой практике существуют две основных модели взаимоотношений парламентария и его избирателей (либо лиц, его назначающих): императивный мандат и свободный мандат.
Императивный мандат предполагает возможность отзыва парламентария избирателями, если он по ряду причин утратил их доверие (не исполняет наказы избирателей и свою предвыборную программу, не поддерживает связь с избирателями, недостаточно эффективно представляет их интересы, совершил действия, порочащие звание парламентария и т.п.). Преимущества императивного мандата состоят в поддержании связи парламентария с избирателями и возможности контроля со стороны избирателей за его деятельностью.
Императивный мандат наиболее органично соответствовал концепции организации представительных органов власти в социалистических странах , одной из важных черт которой было сочетание депутатских функций с производственной деятельностью. Депутаты сохраняли тесную связь с основным местом работы, со своими избирателями и могли быть отозваны при неисполнении наказов избирателей. Императивный мандат был закреплен в конституциях большинства социалистических стран. В настоящее время отзыв депутата сохраняется в основных законах КНР, Вьетнама, Кубы.
Кроме того, в тех случаях, когда верхняя палата формируется путем непрямых выборов (например, Франция), возникают определенные взаимоотношения между членами этой палаты и коллегиями выборщиков, представляющих региональные и местные законодательные органы. Однако,
141 Конституции государств Европы: В 3-х т. Т. 3. М., 2001. С. 503.
142 Там же. С. 622.
речь, как правило, не идет об императивном мандате - мотивация сенаторов к учету региональных интересов формируется косвенным способом (за счет совмещения выборных должностей в представительных органах разного уровня, политической ответственности перед населением и т.п.)143.
В современных демократических государствах императивный мандат на
общегосударственном уровне, как правило, не устанавливается. Институт отзыва может быть предусмотрен в субъектах федерации (в федеративных государствах), на уровне местного самоуправления (США, Япония и др.), где иногда может выступать и как форма непосредственной демократии. Однако на общегосударственном уровне депутат органа законодательной власти рассматривается как представитель всего народа и обладает свободным мандатом, который позволяет сенаторам сконцентрироваться на вопросах, имеющих значение для всего государства, и предотвращает преобладание интересов отдельных территорий в законотворческой деятельности.
Принцип свободного мандата члена верхней палаты парламента характерен для парламентариев большинства государств, базирующихся на демократических принципах. При этом в вопросе, кого же представляет член верхней палаты: избирателей своего округа или же всю нацию, предпочтение отдано второму варианту. Согласно Конституции Бельгии «Члены обеих палат представляют нацию, а не только тех, кто их избрал». Согласно статье 67 Конституции Испании члены Генеральных Кортесов Испании не связаны императивным мандатом. В соответствии со статьей 27 Конституции Франции любой императивный мандат считается недействительным. Аналогичная формулировка содержится в ст. 67 Конституции Италии: «каждый член парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата». В пункте 1 статьи 56 Федерального конституционного закона Австрии указано, что члены Национального совета и Федерального совета при исполнении своих обязанностей не связаны никакими поручениями.
143 Полуян Л.Я. Верхняя палата парламента в системе органов государственной власти / Актуальные проблемы государственного строительства. Вып. 2 // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2002. № 34 (190). С. 31.
В отдельных странах конституционно устанавливается зависимость депутата от партии, по списку которой он был избран в парламент. Так, 52-я поправка к Конституции Индии предусматривает утрату мандата депутатом при переходе из одной партии, от которой он был избран, в другую.
Одной из наиболее важных предпосылок для нормального и стабильного функционирования верхней палаты парламенты является свободная и независимая деятельность его членов. Гарантии деятельности членов верхних палат парламентов зарубежных стран являются неотъемлемым и важнейшим компонентом их статуса. Их можно разделить на четыре основных группы: гарантии, связанные с правами и осуществлением функций парламентария, гарантии личной неприкосновенности, социальные гарантии, а также материально-финансовые и организационные гарантии.
Основной гарантией личной неприкосновенности парламентария является его иммунитет, суть которого заключается в том, что привлечение парламентария к ответственности невозможно без согласия парламента и соблюдения ряда других условий. Иммунитет призван гарантировать независимость парламентария при осуществлении им своих полномочий.
Выделяются несколько вариантов правового регулирования иммунитета. Первый, наиболее «жесткий», вариант иммунитета, предполагает, что гарантии личной неприкосновенности депутата действуют не только во время
сессии, но и между ними.
В пункте 2 статьи 46 Основного закона ФРГ указано, что депутат может быть привлечен к ответственности или арестован за уголовно наказуемое деяние лишь с согласия Бундестага, за исключением случаев задержания при совершении такого деяния или в течение следующего дня.
Согласно статье 68 Конституции Италии ни один член Парламента не может быть привлечен к уголовной ответственности без разрешения палаты, к которой он принадлежит; не может быть подвергнут личному или домашнему обыску, не может быть арестован или иным образом лишен свободы, за исключением случаев исполнения окончательного приговора иди задержания
на месте преступления, в отношении которого предусмотрен обязательный арест.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
