Диссертация (1105852), страница 13

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 13)

Для членов Совета Федерации, безусловно, важным является свободный мандат, однако, как уже было сказано, имеющаяся сегодня возможность досрочного, без всяких объяснений прекращения их полномочий ставит в затруднительное положение членов Совета Федерации.

Выходом из сложившейся ситуации может стать принципиально иной порядок формирования «верхней» палаты Федерального Собрания, при котором члены Совета Федерации будут избираться по варианту американских сенаторов, а не назначаться по варианту членов Бундесрата

Федеративной Республики Германии. При этом в Бундесрате установлено численно разное представительство земель. Этот опыт, взятый на вооружение в России, вызовет серьезную напряженность в отношениях между субъектами Российской Федерации, которые сразу почувствуют себя неравноправными¹²⁷.

Правовой статус члена Совета Федерации является фундаментальным

условием существования и функционирования законодательной ветви власти, представляя собой универсальную правовую основу для реализации Советом Федерации своих прямых прав и обязанностей.

Однако уязвимость положения члена Совета Федерации входит в явное противоречие со статусом федерального парламентария, который призван быть не только представителем соответствующих органов, но и выразителем интересов Российской Федерации, и в случае конфликта интересов иметь возможность свободного выбора своей позиции. Поэтому, как представляется, наиболее полная гарантия обеспечения оптимального сочетания стабильности и независимости в деятельности члена Совета Федерации при адекватном выражении интересов субъектов Российской Федерации может быть достигнута только при всенародном участии в формировании «верхней палаты» российского парламента избирателей в субъектах Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права.

Кроме того, важно на законодательном уровне добиться ясного и понятного определения правового статуса члена Совета Федерации, его прав, полномочий, обязанностей, процедуры назначения и процедуры отзыва с тем, чтобы придать как можно большую легитимность деятельности члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также в целом повысить эффективность работы верхней палаты российского парламента.

§ 3. Основные модели статуса члена верхних палат

¹²⁷ Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2003. № 22 (215). С. 33.

парламентов зарубежных стран

На примере моделей статусов членов верхних палат парламентов зарубежных стран можно увидеть, какие модели отвечают задачам парламентов в целом и способствуют эффективной работе самого парламентария в частности, а какие, напротив, негативно сказываются на их деятельности.

Анализу статуса зарубежных парламентариев в целом, в том числе и членов верхних палат, уделяется определенное внимание в российской конституционно-правовой литературе¹²⁸. В своей работе мы хотели бы обратить внимание на те аспекты порядка формирования верхних палат и статуса членов этих палат, которые можно было бы учесть при совершенствовании конституционно-правовых основ организации Совета Федерации.

Зарубежные страны имеют различные правовые, политические системы и конституционную историю, разные уровни экономического и социального развития, однако сегодня парламенты всех федеративных государств имеют двухпалатную структуру.

Так, американская модель, реализованная в рамках президентской республики, основывается на принципе разделения властей, при котором формирование, организация и порядок деятельности членов верхних палат парламентов являются элементами системы сдержек и противовесов.

¹²⁸ Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. М., 2005; Аннерс Э. История европейского права. М., 1994; Бентам И. Тактика законодательных собраний. Челябинск, 2006; Васильев В.И. Германский федерализм: проблемы развития. М., 2000; Депутат парламента в зарубежных государствах / авт.кол.: Д.А. Ковачев, И.Г. Тимошенко, Н.Ю. Трещетникова и др.; отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1995; Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М., 2010; Керимов А.Д. Парламентское право Франции. М., 1998; Ковачев Д.А., Алексеева Л.Л. Конституционное право государств Европы: учеб. пособие. М., 2005; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: учебник / отв. роед. Б.А. Страшун. М., 2008; Матвеева О.М., Савицкий П.И. Конституционный статус депутата в парламентах стран Западной Европы. Екатеринбург, 1993; Пажетных Д.В. Конституционно- правовой статус членов Совета Федерации Федерального Собрания России и верхних палат парламентов Германии и Франции. М., 2014; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник. 7-е изд. М., 2012; Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995.

Американская модель применяется в большинстве федеративных государств Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Мексика и др.).

В таких странах, как, например, Канада, Австралия, Индия, реализованы принципы англо-саксонской правовой доктрины с концепцией верховенства парламента.

В европейских государствах (Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария и др.) на базе континентальной правовой доктрины действуют модели двухпалатных парламентов, в которых объединены, в частности, принципы федерализма, разделения властей и собственный уникальный парламентский опыт.

Статус парламентария в зарубежных странах устанавливается:

• в конституциях (основных законах) этих стран (например, раздел 6 статьи I Конституции США, статьи 26 и 27 Конституции Франции, статьи 67– 69 Конституции Италии, статьи 56–59 Федерального конституционного закона Австрийской республики и др.);

• в конституционном законодательстве – в законах об отдельных элементах статуса депутата или, существенно реже, в комплексных законах о статусе депутата;

• в нормативных правовых актах парламента, в первую очередь – в регламентах (правилах) палат. К примеру, в Регламенте Национального Собрания Франции содержится подробная нормативно-правовая регламентация прав и обязанностей членов Собрания, а также, в отдельной главе, их иммунитета и ответственности.

В странах англосаксонской правовой системы, в частности, в Великобритании, не имеющей, в отличие от США, писаной конституции, статус члена Парламента фрагментарно регламентируется нормами множества статутов (законодательных актов). Среди важнейших из них можно выделить Акты о Парламенте 1911 и 1949 гг., Акты о министрах Короны 1937 и 1964 гг., Акты о народном представительстве 1983 и 1985 гг., Акт Палаты общин о дисквалификации 1975 г. и т.д. Некоторые элементы статуса пэров

урегулированы в Акте о пожизненных пэрах 1958 года и Акте о пэрах 1963 года. Кроме того, в Великобритании, как и в других странах англосаксонской правовой системы, при регулировании статуса парламентария большую роль играют обычаи и судебные прецеденты.

Порядок формирования является очень важным элементом статуса парламентария, поскольку от него в определенной степени зависит то место и роль, которую будет занимать верхняя палата парламента в государстве, его авторитет в обществе и способность нормально функционировать в системе органов власти.

Конституционно-правовая практика зарубежных стран демонстрирует чрезвычайно широкий спектр подходов к формированию вторых палат парламентов: формирование посредством непрямых выборов; формирование посредством прямых выборов с некоторыми отличиями от той системы, которая применяется при формировании нижних палат; формирование на основе наследования; формирование посредством назначения; формирование смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследования.

Согласно Акту о Палате лордов 1999 года¹²⁹ членство в Палате лордов

на основании наследственного принципа было ограничено. Сенат Канады составляют 105 сенаторов, назначаемых Генерал-губернатором по рекомендации Премьер-министра от регионов страны¹³⁰.

В США, Бразилии, Нигерии члены верхних палат избираются путем всеобщих выборов в субъектах федерации. В Индии, например, члены верхней палаты избираются законодательными собраниями штатов. В Австралии и Канаде Сенат назначается генерал-губернатором, Бундесрат Германии назначается правительствами земель.

Формирование верхних палат парламентов может осуществляться на основе равного либо неравного представительства субъектов. Так, в США

¹²⁹Конституции зарубежных государств. М., 2006. С. 353, 369.

¹³⁰Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003. С. 573.

каждый штат посылает в Сенат по два представителя, в Пакистане - по 14. Бундесрат Германии является представительством всех 16 земель, состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают. Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами. Земли с населением свыше 2 миллионов человек имеют четыре голоса, свыше 6 миллионов - пять и свыше 7 миллионов - 6 голосов. Депутаты Бундесрата не имеют срока полномочий. Кроме того, депутаты от одной земли должны голосовать согласованно¹³¹.

Для определения порядка формирования Совета Федерации интересным

представляется следующий опыт зарубежных стран: из 40 вторых палат 21 избирается путем прямых выборов членов палаты (Польша, Румыния, Чехия, Швейцария, Соединенные Штаты Америки, Япония и др.).

При этом, например, в Чехии Сенат состоит из 81 сенатора, выбранных по мажоритарному принципу. Однако Сенат в большей степени представляет не столько региональные интересы, сколько интересы центра. Поскольку в основном сенаторы являются партийными лидерами или представителями партий, фактически они не связаны с региональными проблемами. В этой связи запрет на создание в Совете Федерации Российской Федерации фракций и партийных объединений вполне обоснован.

Всеобщим прямым голосованием избираются в воеводствах все сто членов польского Сената. Метод избрания - простое большинство. Избирательные округа соответствуют провинциям или их частям. Из 49 многомандатных округов 47 избирают по два сенатора, наиболее населенные округа Варшава и Катовице - по 3 сенатора каждый. Право выставлять кандидатуры на выборы в Сенат принадлежит избирательным комитетам, действующим от имени политических партий или избирательных групп. Каждая кандидатура должна быть поддержана не менее чем 3000 подписей. Выборы в верхнюю и нижнюю палаты проходят одновременно. Срок полномочий сенатора - 2 года. Членом верхней палаты может быть избран

¹³¹ Вестник Совета Федерации. 2006. № 21 (309). С. 48.

гражданин, достигший на день выборов 30 лет. Сенаторы могут одновременно занимать посты министров и заместителей министров¹³².

Прямыми выборами может определяться часть членов верхней палаты. Часть сенаторов Испании (51 из 259) избираются законодательными ассамблеями. Кроме того, в Сенат Генеральных кортесов Королевства Испании от каждой провинции избирается по четыре сенатора всеобщим, свободным, равным, прямым и тайным голосованием избирателей, проживающих в ней, на условиях, предусмотренных законом¹³³.

Другой распространенный способ формирования вторых палат -

непрямые (косвенные) выборы (Франция, Югославия, Босния и Герцеговина, Австрия, Словения, Нидерланды). В соответствии со статьей 55 Конституции Королевства Нидерландов 1983 года депутаты Первой палаты Генеральных штатов избираются депутатами советов провинции¹³⁴.

В некоторых зарубежных странах часть сенаторов назначается, а часть

избирается. Выборы могут быть как прямыми, так и косвенными. При этом в большинстве случаев количество избираемых сенаторов превосходит количество назначаемых.

Примером смешанного порядка формирования верхней палаты парламента может служит Сенат Ирландии, состоящий из 60 членов, из которых 11 должны быть назначаемыми членами и 49 избираемыми членами. Назначаемые члены должны назначаться с их предварительного согласия Премьер-министром. Избираемые члены должны избираться следующим образом: три члена избираются Государственным университетом Ирландии; три члена - Университетом Дублина; сорок три члена избираются из списка кандидатов в соответствии с Конституцией Ирландии 1937 года. Срок мандата сенатора составляет 5 лет. Избираться в сенат можно по достижении 21 года.

¹³² Выборный порядок формирования вторых палат парламентов: мировой и отечественный опыт // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2007. № 23 (340). С. 5-6.

¹³³ Конституции государств Европы: В 3-х т. Т. 2. М., 2001. С. 65.

¹³⁴ Конституции зарубежных государств: М., 2006. С. 622.

Допускается совмещение мандата сенатора и члена Правительства (кроме поста министра финансов).

Путем косвенных выборов формируется большая часть второй палаты парламента Индии. 233 из 245 членов Совета Штатов избираются выборными членами законодательных собраний штатов и союзных территорий. Выборы в Совет Штатов проводятся по системе голосования с указанием кандидатов в порядке предпочтения. Остальные 12 членов верхней палаты назначаются Президентов Индии из числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в литературе, науке, искусстве и общественной деятельности. Количество мест в Совете рассчитывается пропорционально населению штатов и территорий. Срок мандата сенатора равен 6 годам с обновлением 1/3 состава каждые два года. Избираться в верхнюю палату можно по достижению 30 лет. Допускается совмещение мандата сенатора с работой в

качестве члена Правительства¹³⁵.

Кроме того, существуют верхние палаты парламентов, которые не только по способу образования, но и по функциям, полномочиям схожи с нижними палатами. В частности, в отношении Сената японского парламента высказывается мнение о его полной ненужности, поскольку он является

Характеристики

Список файлов диссертации