Диссертация (1098687), страница 26

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 26)

²⁸⁵ Серия громких скандалов 2000-х годов лишь подтверждает, что теневая сфера отношений между властями и предпринимательством продолжает существовать: дело лоббиста Д. Абромоффа о связях с сотрудниками первой администрации Дж. Буша-мл. (Editorial, «Due Vigilance in the Abramoff Scandal» // The New York Times. 2006. February 19), отставка сенатора Р. Нея из Огайо в связи с обвинениями в недобросовестном лоббизме и коррупции («Congressman in Lobbyist Scandal Resigns» // The New York Times. 2006. November 4), обвинения в адрес советника Дж. МакКейна по поводу контактов с лоббистами (Rutenberg J., Thompson M.W. «For McCain, Self-Confidence on Ethics Poses Its Own Risk» // The New York Times. 2008. February 21) и др.

²⁸⁶ Байков А., Сушенцов А. Страновые особенности лоббизма в США и Японии // Журнал «Международные

процессы». Май–август 2010. Том 8. Номер 2(23).

были направлены сотни писем и телеграмм с просьбами отклонить законопроект. В связи с этим был сформирован специальный комитет по расследованию лоббистской деятельности, возглавляемый демократом от штата Алабама Х. Блэком (он же в 1935 году внес в Конгресс проект закона о регулировании лоббизма, который так и не был принят). В результате парламентских расследований удалось внести изменения в закон «О холдинговых энергетических компаниях». Кроме ключевых предложений Президента США, в закон вошли положения, требующие регистрации лоббистов энергетических компаний, которые впоследствии вошли и в другие разделы промышленного законодательства, заложив тем самым основы для принятого после Второй мировой войны специального закона²⁸⁷. Таким образом, обособление лоббизма как отдельного института взаимоотношений власти и предпринимательства имело свою историю, и принятие соответствующего закона базировалось на предшествующих актах.

В качестве основы правового регулирования любой организованной деятельности граждан США можно рассматривать принятую в 1789 году первую поправку к Конституции, гарантирующую право граждан на свободу слова, собраний, право обращаться в официальные органы с жалобами:

«Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание оной, либо ограничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб» ²⁸⁸ . Первый шаг к специальному правовому регулированию деятельности заинтересованных групп был сделан в 1876 г., когда Палата Представителей Конгресса США приняла специальную резолюцию, требующую регистрации лоббистов у клерка палаты. Резолюция гласила:

«все лица и корпорации, нанимающие советников или агентов с целью представлять их интересы в связи с любым актом, в любое время

²⁸⁷ Жуков М.В. История регулирования лоббизма в США // Конституционное и муниципальное право. 11

выпуск. Ноябрь 2012.

²⁸⁸ Конституция США. URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnstUS.htm

рассматриваемым данной палатой или любым ее комитетом, должны называть клерку палаты фамилию и указывать полномочия такого советника или агента; и никакое лицо, фамилия и полномочия которого не доложены таким образом, не может появляться в качестве советника или агента в каком бы то ни было комитете этой палаты» ²⁸⁹.

Следует отметить, что процесс становления правовой оценки

деятельности групп интересов проходил не только на федеральном уровне. В отдельных штатах также предпринимались меры по регулированию представительства интересов в процессе принятия решений в области законотворчества, при этом статус лоббистской деятельности определялся по-разному. Большинство американских штатов встали на путь установления принципа открытости деятельности лоббистов. Так, в 1890 году Массачусетс принял закон, требующий от лоббистов регистрации и раскрытия своих расходов²⁹⁰ (именно такая форма контроля и учета лоббистской деятельности в дальнейшем будет принята на федеральном уровне). Но были и штаты, в которых воздействие на процесс принятия нормативных актов было объявлено вне закона (Джорджия, Луизиана, Теннеси и Техас) ²⁹¹ . Генеральная ассамблея Джорджии дала следующее определение лоббизму:

«Любое личное ходатайство, адресованное члену Генеральной ассамблеи с просьбой способствовать или препятствовать, предложением голосовать за или против какого-либо закона от лица, представляющего частный или корпоративный интерес в отношении закона». Такие действия влекли за собой наказание в виде тюремного заключения от 1 до 5 лет ²⁹² . Следовательно, лоббизм приравнивался к уголовным преступлениям.

Важным этапом для законодательства Соединенных Штатов стал 1938

год: был принят закон о регистрации иностранных агентов (ФАРА) ²⁹³ ,

²⁸⁹ Вавочкина И.Д. К истории регулирования лоббизма в США // Новая и новейшая история. 2007. №1.

²⁹⁰ Legislation. Control of lobbying // Harvard Law Review. 1932. P. 1243.

²⁹¹ Жуков М.В. История регулирования лоббизма в США // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 11.

²⁹² Там же.

²⁹³ Официальный сайт Департамента юстиции США. URL: http://www.fara.gov/

который обязал представителей внешнеполитического лобби регистрироваться и отчитываться в своей профессиональной деятельности. Закон работал при условии, если одна из сторон ведет деятельность от имени иностранного правительства, зарубежной политической партии, независимого субъекта или иного иностранного принципала, занимающегося лоббизмом или представляющего интересы этого иностранного клиента²⁹⁴. Первоначально данный закон был принят с целью противодействия коммунистической и нацистской пропаганде, и лишь в 1966 году в него внесли поправки, поменявшие акцент на экономическую и политическую деятельность иностранных групп интересов.

Закон 1938 года регулирует деятельность иностранного лобби до сих пор. Учитывая значение США в системе международных отношений, иностранное лобби в штатах сохраняет свое огромное влияние. Так, например, вопрос о независимости Косово долгое время откладывался из-за противодействия сербского лобби в Конгрессе США. Через лоббистские каналы ведется информационная борьба при региональных международных конфликтах – формируются образы агрессора и жертвы²⁹⁵ . Порядка 135 государств имеют своих представителей с целью оказания влияния на принятие решений властными органами Соединенных Штатов.

В 1946 году Конгресс принял первый в мире федеральный закон «О регулировании лоббизма», в соответствии с которым все лица, занимающиеся лоббистской деятельностью, были обязаны официально заявить о себе и пройти регистрацию в нижней палате Парламента²⁹⁶. В 1954 году конституционность этого закона была признана (подтверждена) Верховным Судом США. Закон был направлен на отделение лоббизма от коррупции в результате того, что информация о лицах, занимающихся

²⁹⁴ Толстых П.А. Профессиональный словарь лоббистской деятельности. URL:

http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=19

²⁹⁵ Кузнецов Г.С. Политический лоббизм: мировой опыт и возможности регулирования // Национальный институт развития современной идеологии. М., 2009.

²⁹⁶ Толстых П.А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. С. 174

продвижением интересов, об их клиентах и вознаграждениях, а также о суммах, выделенных на расходы для достижения лоббистских целей, становилась достоянием общественности. Однако закон 1946 года регулировал деятельность лоббистов только в органах законодательной власти и не имел четкого перечня ограничений как для самих лоббистов, так и для государственных служащих или бывших чиновников. И, несмотря на то, что запрещалось давать взятки и совершать прямой подкуп депутатов и сенаторов, подробного терминологического, понятийного аппарата в законе не имелось, также, как и четкой границы между взяткой и подарками²⁹⁷.

Эти и другие пробелы призван урегулировать принятый в 1995 году на

смену закону 1946 года и ныне действующий закон «О раскрытии лоббистской деятельности» ²⁹⁸. Первое, что заслуживает внимания и в целом необходимо для заимствования российскими разработчиками закона – это обширный понятийный аппарат. Всего закон предусматривает шестнадцать терминов, среди которых важными являются следующие²⁹⁹:

1. Ввиду того, что Закон регулирует деятельность лоббистов как в законодательных, так и в исполнительных органах власти, вводятся понятия «охваченное должностное лицо законодательных органов власти» и «охваченное должностное лицо исполнительных органов власти», которые раскрываются закрытым перечнем субъектов, относящихся к таковым (от Президента и Вице-президента до руководителей внутриведомственных структурных единиц, их помощников, советников, а также должностных лиц и служащих, занимающих должности конфиденциального характера). В практическом плане это означает, что взаимодействие именно с этими представителями властных структур считается лоббистской деятельностью;

²⁹⁷ Заславская Е.М. Зарубежный опыт правового регулирования лоббистской деятельности в органах законодательной власти // Аналитический вестник Информационно-аналитического управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ. Выпуск 25. М., 2003.

²⁹⁸ Lobbying Disclosure Act. URL: http://www.senate.gov/legislative/Lobbying/Lobby_Disclosure_Act/TOC.htm

²⁹⁹ Lobbying Disclosure Act. Sec. 2. Definitions. URL:

http://www.senate.gov/legislative/Lobbying/Lobby_Disclosure_Act/3_Definitions.htm

1. «Клиентом» именуется любое физическое или юридическое лицо, которое работает или нанимает за денежные или иное вознаграждение другое физическое лицо, которое будет заниматься лоббистской деятельностью от имени данного клиента. При этом важно, что физическое или юридическое лицо, штатные сотрудники которого действуют от его имени, являются одновременно и клиентом, и работодателем таковых служащих. То есть по сути речь идет о том, что лоббистами могут выступать не только нанятые со стороны лица, но и штатные служащие клиента, т.е. существуют «внешние» и «внутренние» лоббисты;

2. Ключевым термином является определение «лоббистской деятельности» – лоббистские контакты и усилия в поддержку таковых контактов, включая подготовку и планирование этой деятельности, исследования и другую вспомогательную работу, которые предназначены в момент их осуществления для использования в контактах, а также координацию с лоббистской деятельностью других субъектов. Здесь же раскрывается дефиниция «лоббистский контакт» - любое устное или письменное сообщение (в том числе в электронной форме), адресованное от имени клиента охваченному должностному лицу (обеих ветвей власти) относительно: разработки, изменения или принятия федерального законодательства (в том числе законодательные инициативы), федеральных административных актов, регулирующих установлений, исполнительных приказов и любых других программ, политики или позиции Правительства США; управления федеральными программами, включая управление федеральными контактами, ссудами, дотациями, разрешениями или лицензиями; назначения на должность, требующие утверждения Сенатом. Важной особенностью является достаточно широкий список действий, не подпадающих под определение

«лоббистский контакт», например, сообщения, которые делаются государственными должностными лицами, действующими в пределах своей компетенции.

Важным дополнением к понятийному аппарату является указание в Законе на то, что лицо, лоббистская деятельность которого занимает меньше 20% времени, затрачиваемого в течение полугода на оказание лоббистских услуг конкретному клиенту, не может считаться лоббистом. Таким образом, в Законе содержится достаточно подробное описание субъекта, объекта и понятия лоббистской деятельности, что является первостепенным для функционирования данного института.

Закон «О раскрытии лоббистской деятельности» подробнейшим образом регламентирует порядок регистрации и ежеквартальной отчетности лоббистов, а также санкции за их нарушение³⁰⁰. В области регулирования деятельности иностранных лоббистов Закон внес ряд новаций, в результате которых Закон «О регистрации иностранных агентов» 1938 года стал распространяться только на агентов иностранных правительств и политических партий. Тем самым американский законодатель продемонстрировал гибкость и умение отвечать потребностям меняющегося глобального мира, в котором большую роль играют транснациональные компании и корпорации, которые теперь действуют наравне с американскими.

В целом, новый Закон 1995 года, регулирующий лоббистскую деятельность в США, является наиболее совершенным по юридической технике в мире. Но возникают две проблемы для исследователя: теневая деятельность лоббистских групп и адаптация подобного правового акта в России.

Отвечая на первый вопрос, сразу же следует оговориться, что специальным законом регулирование деятельности лоббистов не ограничивается. Здесь немаловажными являются этическая сторона вопроса и предшествующий законодательной деятельности государственных служащих избирательный период со своим собственным законодательством. В области этического, профессионального совершенствования лоббистской

Характеристики

Список файлов диссертации