Диссертация (1098687), страница 30

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 30)

В период 1993-1995 годов законопроект о лоббизме разрабатывался под руководством В. Лепехина, депутата Государственной Думы первого созыва (депутатская группа «Россия»), заместителя председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций³³⁸. Данный проект неоднократно направлялся для получения заключений в комитеты и фракции Государственной Думы, много раз правился с учётом замечаний, обсуждался на различных семинарах и научно-практических конференциях,

³³⁷ Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. С. 249.

был представлен Международной конфедерации профсоюзов, Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств и в итоге был вынесен на обсуждение в нижнюю палату Парламента 4 октября 1995 года³³⁹. Цели авторы проекта ставили следующие: «содействие реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие индивидуально или через различные организации в управлении делами государства посредством воздействия на процесс принятия решений федеральными органами государственной власти; легализация и правовое регулирование взаимодействия юридических лиц и их представителей, осуществляющих коммерческую и некоммерческую деятельность с федеральными органами государственной власти, представительства и продвижения в структурах власти отраслевых, региональных, корпоративных, общественных, частных и иных индивидуальных и групповых интересов» ³⁴⁰.

Проект В. Лепехина в определенной степени был новаторским. Многие

его положения имели сходство с принятым в декабре 1995 года американском аналогом - Lobbying Disclosure Act, за одним кардинальным отличием – в США лоббистские услуги наравне с лоббистом–физическим лицом может осуществлять лоббистская фирма, а в соответствии с отечественным законопроектом лоббистом является только физическое лицо, представляющее интересы заказчика, кроме чиновников и государственных служащих, а также за исключением иностранцев и лиц без гражданства или с двойным гражданством. Проект В. Лепехина определял, что лоббист, использующий все методы давления, как прямого, так и косвенного (кампании в прессе, письма, звонки избирателей), подлежал бы регистрации, в то время как до 1995 года американское законодательство не считало профессиональными лоббистами лиц, занимающихся косвенным лоббизмом.

³³⁹ Стенограммы заседаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ // 4-я сессия ГД первого созыва (осень 1995), хроника заседания 4 октября 1995 г. http://transcript.duma.gov.ru/node/3019/

Кроме того, российскими разработчиками был предложен механизм контроля над исполнением закона через создание Отдела регистрации лоббистов Министерства юстиции, наделенного соответствующими полномочиями. В целом проект был современным и имел все технические и юридические наработки для формирования в дальнейшем всего комплекса законодательства в сфере регулирования лоббистской деятельности в России.

После представления законопроекта в Думе В. Лепехину было задано много вопросов, свидетельствовавших о противоположных позициях депутатов по поводу законодательного оформления лоббистской деятельности. Так, депутат В. Никонов поднял вопрос о необходимости ограничить круг иностранных организаций, имеющих возможность напрямую лоббировать свои интересы в органах исполнительной и законодательной власти РФ, тем самым ограничив допуск иностранных спецслужб в «коридоры власти» ³⁴¹. В. Лепехин ответил, что в проекте закона предусмотрены жёсткие рамки в сфере иностранного лоббирования, что его осуществление возможно лишь через российских граждан (которые, ссылаясь на проект, будут иметь лицензию на свою деятельность и обязаны отчитываться перед Государственной Думой). По его словам, в случае принятия закона деятельность современных иностранных лоббистов,

«которые ходят по коридорам наших властей» ³⁴², оказалась бы вне закона.

Докладчик отметил, что внесенный законопроект рассматривается, как начало в череде огромного количества поправок и других законов, регулирующих лоббистскую деятельность в стране. Также он отметил, что

«дикий» лоббизм нельзя окончательно искоренить никаким законом, что при всех возможных успехах законотворчества будут существовать как легальный, так и нелегальный лоббизм. «Речь идет о том, - разъяснял В. Лепехин, - что мы не сможем сразу навязать жесткие правила всем лоббистам, потому что ясно, что тот доступ, который имеют любые

³⁴¹ Стенограммы заседаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ // 4-я сессия ГД первого созыва (осень 1995), хроника заседания 4 октября 1995 г. http://transcript.duma.gov.ru/node/3019/

влиятельные лица в коридоры власти, мы ничем не можем ограничить… Таким образом, у нас возникнут два типа лоббизма. То есть по-прежнему будет существовать, конечно, этот самый дикий лоббизм … но при этом мы создадим возможность для перевода этого дикого лоббизма или хотя бы части его в цивилизованное русло» ³⁴³ . Как видим, В. Лепехин признал изначальную «половинчатость» законопроекта, но настаивал на том, что его надо принять, а уже затем вплотную заниматься совершенствованием закона.

Депутат Ю. Соколов счел, что обсуждение законопроекта о лоббизме является пустой тратой времени, которое стоит употребить на принятие экономических законов, «которые были бы направлены действительно на возрождение России». В связи с этим высказыванием В. Лепехин акцентировал внимание на взаимосвязи нелегального лоббизма и коррупции, заявив, что законопроект, ограничив коррупцию, дал бы более значительный эффект, чем некоторые прямые экономические законы³⁴⁴.

Следует отметить, что в прениях участвовали депутаты, которые

призывали принять закон, хотя и с поправками, отмечая, что он является лишь началом деятельности в данном направлении. Среди таких депутатов были Ю. Иванов (фракция КПРФ), В. Никонов (ПРЕС) и В. Лысенко (депутатская группа «Регионы России»). В частности, В. Лысенко признал, что действие такого закона – это «единственный механизм, который может ввести деятельность каждого из нас (депутатов) в определенные законные рамки». Он позитивно оценил активность лоббистов в Государственной Думе (аграрного лобби, представителей топливно-энергетического комплекса) и отметил: «…Чем будет больше вот таких групп в Парламенте страны, тем лучше они будут уравновешивать друг друга, тем больше интересов здесь будет представлено» ³⁴⁵ . Фактически речь шла о формировании плюралистической системы политики, в которой многообразные «вето- группы» могли бы конкурировать за доступ к принятию решений.

³⁴³ Там же.

³⁴⁴ Там же.

При голосовании «за» принятие законопроекта высказались 117 депутатов, однако количества голосовавших для принятия решения было недостаточно (зарегистрировалось после перерыва 317 человек, а голосовало всего лишь 130 депутатов)³⁴⁶. Таким образом, В. Лепехину удалось убедить значительную часть участвовавших в обсуждении парламентариев, однако большинство даже не приняло участие в голосовании, что говорит об очевидной «незаинтересованности» депутатского корпуса в обсуждении вопроса. Также, по словам самого автора проекта, проблемы с его принятием связаны с отрицательным отзывом Правительства РФ на законопроект, что он сам объясняет тем, что «Правительство – это вотчина лоббистов … Правительство фактически приватизировано лоббистами. Правительство состоит из чиновников, представляющих различные группы давления, поэтому им просто было не нужно, чтобы кто-то их регулировал и пр.» ³⁴⁷. Учитывая эти обстоятельства, В. Лепехин с горечью признался, что реальных сторонников и перспектив принятия у закона не было³⁴⁸.

Во второй половине 1990-х – начале 2000-х проводилось много

слушаний, семинаров и конференций по данному вопросу на разных уровнях, но из формата дискуссии законопроект о регулировании лоббистской деятельности в практическую плоскость так и не перешёл. В Государственной Думе второго созыва он либо застревал в Совете Думы, либо не находил однозначной оценки комитетов. Каких-то реальных шагов в сторону переработки или повторного обсуждения так и не было осуществлено.

Следующей вехой в обсуждении законопроектов о «легализации» лоббистской деятельности стал проекта закона «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной

³⁴⁶ Там же.

³⁴⁷ Интервью В.А. Лепехина // Толстых П.А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. С. 227-235.

³⁴⁸ После окончания полномочий депутата Государственной Думы В. Лепехин продолжил работу над законопроектом по лоббизму в качестве консультанта Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы ФС РФ.

власти» ³⁴⁹. В нём, в общем и целом, были сформулированы те же цели, что и в предыдущем законопроекте, дополненные формулировкой о

«предупреждении коррупции в федеральных и иных органах государственной власти» ³⁵⁰ . Приоритетной целью разработчиков стала необходимость «высветить процесс продвижения своих интересов (лоббирования) различными корпоративными «группами давления», тем самым уменьшив коррумпированность власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений и т.п., придать процессу взаимодействия общества и власти цивилизованный, законный характер» ³⁵¹.

Помимо предполагаемого регулирования взаимоотношений власти и общества, разработчики законопроекта ставили задачу ограничить иностранное влияние на принятие решений органами власти. В частности, в ст. 4 законопроекта было определено, что иностранные предприятия и организации ведут лоббистскую деятельность на территории Российской Федерации только через российских граждан, которые в установленном порядке зарегистрированы в качестве лоббистов.

В проекте закона были определены такие основные понятия как

«лоббист» и «лоббистская деятельность». Под лоббистской деятельностью в законопроекте понималось взаимодействие физических и юридических лиц с федеральными органами государственной власти (их представителями) с целью оказания направленного воздействия на разработку и принятие указанными органами власти законодательных актов и политически значимых решений (административных, общественно-политических и др.) в собственных интересах или в интересах конкретных клиентов. Вместе с этим, отмечалось, что лоббистом может быть гражданин России, который

³⁴⁹ Проект Федерального закона № 97801795-2 «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (ред., внесенная депутатами Государственной Думы ФС РФ Зоркальцевым В.И., Махачевым Г.Н., Чуевым А.В. 02.06.1997) // СПС КонсультантПлюс. 2014. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=34479;dst=0;ts=83D8743018D3BE13A6520AD2 87A2EF52;rnd=0.9041691534361317

³⁵⁰ Там же.

³⁵¹ Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» // СПС КонсультантПлюс. 2014. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=34480;dst=0;ts=639695D7311BD4875BA79825 CF47D0ED;rnd=0.913942457683483

безвозмездно или за вознаграждение ведет лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц, зарегистрированных и получивших лицензию на право заниматься лоббизмом³⁵².

Законопроектом предусматривались лицензирование лоббистской деятельности и аккредитация лоббистов в федеральных органах государственной власти. К сожалению, лицензионные требования к лоббистам законопроект не перечислял, как и основные положения по аккредитации. Однако часть требований можно выявить, исходя из определения статуса лоббистов. Это требования к возрасту, гражданству, судимости и наличию высшего образования.

Представляют интерес перечислявшиеся в законопроекте методы лоббистской деятельности (ст.7):

1. участие лоббистов в работе фракций, комитетов, комиссий и других структур Парламента;

2. экспертиза законопроектов и нормативных правовых актов;

3. выступления и публикации в СМИ в поддержку отдельных законодательных инициатив и решений органов государственной власти;

4. иные не запрещающиеся законодательством способы.

Следует заметить, что установленные в законопроекте методы осуществления лоббистской деятельности достаточно расплывчаты – не определены полномочия лоббистов при работе в комитетах и комиссиях, не указана обязательность лоббистских экспертиз проектов законов, отсутствуют ограничения для выступлений в СМИ. Некоторые ответы на эти вопросы даны в ст. 12 законопроекта, предусматривающей ответственность лоббиста за незаконные методы давления на представителей органов власти³⁵³.

³⁵² Проект Федерального закона № 97801795-2 «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (ред., внесенная депутатами Государственной Думы ФС РФ Зоркальцевым В.И., Махачевым Г.Н., Чуевым А.В. 02.06.1997) // СПС КонсультантПлюс. 2014.

³⁵³ Там же.

Таким образом, законопроект обладал рядом недостатков. Помимо перечисленных можно отметить следующие: узкая сфера регулирования законодательства – из названия следует, что не охваченными остаются органы власти субъектов федерации и органы местного самоуправления; нечетко проработаны принципы и формы лоббистской деятельности; не решается вопрос об иностранном лоббизме.

Характеристики

Список файлов диссертации