Диссертация (1098687), страница 32

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 32)

незаконного лоббизма:

• срочно принять закон, регулирующий лоббистскую деятельность;

• ввести понятие «коррупционный лоббизм», что позволит изменить общественное мнение в отношении лоббизма;

• разделить «цивилизованный лоббизм» как институт демократических преобразований и «коррупционный лоббизм» как негативное проявление;

• учитывать при регулировании лоббизма особенность России – важное значение личных контактов при принятии общественно- значимых решений.

На наш взгляд, наиболее продуктивным и максимально реальным способом законодательного регулирования лоббистской деятельности и стимулирования прозрачных взаимоотношений групп интересов с государственными органами власти можно считать смешанный англо- немецкий вариант. В этом контексте возможно предложить следующие меры:

³⁶⁴ Колосова Н.М. Роль лоббизма в системе демократических ценностей // Обзор работы секции конституционного и муниципального права IV международной научно-практической конференции

«Кутафинские чтения» // Lex Russica. 2013. № 2.

1. законодательно разрешить парламентариям представлять определенные интересы за вознаграждение, обязать их официально регистрировать в соответствующей палате парламента область своих интересов. При этом парламентарий не должен принимать участие в голосовании законопроектов в сфере своих интересов;

2. предусмотреть в отечественном законодательстве нормы, которые позволят общественным организациям активно взаимодействовать с органами власти, в том числе путем делегирования своих представителей для обсуждения принимаемого политического решения, но только в сфере уставных интересов такой организации. Обязать такие организации ежегодно сдавать отчетность своей деятельности в этой области;

3. сделать доступными для свободного входа граждан помещения представительных органов власти, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях – это повысит степень общественного контроля и обеспечит свободный доступ граждан к избранным ими представителям в установленные часы приема;

4. ужесточить законодательство в части ответственности парламентариев за продвижение не обозначенных ими интересов, а также должностных лиц за препятствие доступа представителей общественных организаций к процессу принятия решений в области их интересов;

5. адаптировать к вышеперечисленным мерам законодательство о коррупции.

Указанные меры позволят внести прозрачность в процесс представительства интересов, одновременно повысив опасность для действий коррупционного характера, что положительно скажется на тенденции по снижению уровня коррупции. Что касается специального закона о лоббизме, то, учитывая специфику сложившихся в современной России групп интересов, принятие такого закона маловероятно. В случае прохождения закона о лоббистской деятельности, на наш взгляд, его эффект

будет сопоставим с эффектом от предложенных выше мер, о чем свидетельствует и зарубежный опыт.

Заключение

В результате проведённого исследования автор пришел к следующим выводам:

• Деятельность заинтересованных групп в современных обществах является неотъемлемым компонентом функционирования политических систем как демократического, так и авторитарного типа. Различаются масштабы, механизмы лоббирования, модели согласования интересов.

• В зарубежной политической науке группы интересов и феномен лоббизма изучаются достаточно давно, начиная с публикации работы А. Бентли в 1908 году. В дальнейшем развитие идеи Бентли отразилось в трудах Д. Трумэна, М. Олсона, Р. Даля, Д. Рисмена, Ф. Шмиттера и других исследователей. Сложились две основные концепции, отражающие различный опыт функционирования групп интересов, их взаимодействия с государством – плюралистическая и корпоративистская. Эти концепции стали предметом многочисленных дискуссий, причем выбор той или иной модели определяет ракурс исследования лоббизма. В западных странах активнее развивается плюралистическая концепция, в современной отечественной науке упор делается на корпоративизм. Теоретические разногласия касаются преимуществ той или иной модели как с точки зрения ее функциональности, так и под углом зрения ее совместимости с демократическим принципами;

• С конца 1980-х годов начинается активное исследование российского лоббизма. Среди отечественных учёных необходимо выделить С.П. Перегудова, Н.Ю. Лапину, И.С. Семененко, Я.Ш. Паппэ, В.А. Лепехина, А.П. Любимова, А.С. Автономова, П.А. Толстых, А.Ю. Зудина, в работах которых получили отражение вопросы, связанные с формированием и деятельностью заинтересованных групп. Практика показала, что в России возможно применение не всех теоретических разработок западных ученых. Так, большинство исследователей отмечает, что

плюралистическая система политики в 1990-е годы в целом не сложилась, хотя в Государственной Думе второго созыва активно действовали группы, систематически участвовавшие в выработке и принятии решений на профильных направлениях (аналоги «вето-групп»). Неокорпоративистская модель также не стала ведущей характеристикой российского политического процесса: в 2000-е годы получила развитие система государственного корпоративизма.

• Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации как законодательный и представительный орган федеральной власти стала центром сосредоточения различных групп интересов с самого первого созыва, избранного в 1993 году. На протяжении двадцати лет, шести созывов нижняя палата Парламента России менялась по составу, по способу ее формирования, по стилю взаимоотношений с другими ветвями власти. Смена политической конъюнктуры в стране в начале двухтысячных годов радикально отразилась на сути законодательного органа: из плюралистического представительного органа власти девяностых годов с ожесточенными дискуссиями и законотворческой

«войной» нижняя палата превратилась во встроенный в государственный корпоративисткий механизм элемент с «законопечатной» функцией с конституционным (4-я и 5-я Думы) и простым (6-я Дума) большинством мандатов у партии власти. Группы интересов менялись вместе с Государственной Думой, изыскивая новые формы и подходы к продвижению своих интересов. Наиболее влиятельные из них не теряли свои позиции (аграрное лобби), а некоторые смогли усилить свое влияние и достигнуть больших успехов (нефтяное лобби, ФНПР). Однако на примере ключевого для многих заинтересованных групп закона – бюджета страны – следует отметить, что более перспективным стало лоббировать интересы на уровне Правительства России и руководства партии «Единая Россия», нежели чем в процессе Пленарных заседаний Государственной Думы и в профильных комитетах, как это было раньше.

• Используемые для продвижения интересов методы эволюционировали вместе с заинтересованными группами. К примеру, часто задействуемый в Думах первых созывов инструмент – выступление авторитетного депутата, подающего проблему в нужном ракурсе, – стал менее востребованным. Это объясняется как объективными причинами (нет необходимости формировать мнение многочисленных одномандатников и депутатских групп), так и сложившейся окончательно традицией парламентариев голосовать солидарно по фракциям, что тоже стало популярным методом продвижения интересов при наличии рабочего контакта лоббистов с руководством той или иной фракции. В целом, достижение группами интересов своих целей в области законотворческой деятельности реализуется с помощью целого спектра инструментов и приемов. Например, широко используются pr-технологии, направленные на создание определенного мнения у целевой аудитории, формирование выгодной для заинтересованной группы позиции по рассматриваемой проблеме. Популярным методом лоббирования является привлечение экспертов и специалистов, как на уровне уже разрабатываемого закона (в рабочие группы), так и на специально организованные конференции и круглые столы с четко сформулированной в интересах лоббистов тематикой с приглашением для участия депутатов. Кроме того, возможно использование ряда технических инструментов, «уловок», способных увеличить шанс принятия нужного закона: корпоративная этика депутатов одной фракции, внесение параллельного закона с его последующим снятием в пользу лоббируемого законопроекта и др. Различные методы действенны при наличии лоббистского ресурса в виде доступа к руководству Совета Государственной Думы, комитетов и фракций³⁶⁵.

³⁶⁵ Что касается криминального лоббизма, то он не стал предметом нашего исследования ввиду ненадежности описывающих его источников. По мнению ряда исследователей с начала 2000-х годов доля криминальных методов лоббирования практически сошла на нет. (См.: Нещадин А.А, Блохин А.А., Верещагин В.В, Григорьев О.В., Ионин Л.Г. Кашин В.К., Малютин М.В. Лоббизм в России: этапы большого пути. // Экспертный институт. Избранные доклады (1992-1997). М., 2003).

• Основные группы интересов сложились в первой половине 1990-х гг.

Наибольшим влиянием в Парламенте пользовались группы агропромышленного и топливно-энергетического комплексов. Приоритетные интересы отраслевых лобби находились в области принятия годового бюджета и регулирования налогового законодательства. Лоббистская структура АПК была наиболее консолидированной и организованной в Думах первых двух созывов: в Государственной Думе первого созыва интересы АПК представляла фракция Аграрной партии России, второго созыва - Аграрная депутатская группа. Впоследствии все лоббистские силы аграриев сосредоточились в профильном Комитете по аграрным вопросам. Фракционная принадлежность депутатов аграриев в пятом и шестом созывах делится на членов фракции КПРФ и фракции «Единой России». Учитывая политические изменения, происходящие сегодня в области российского партийного строительства и воссоздание Аграрной партии России, можно предположить, что в будущих созывах сохранившие свои лоббистские позиции в Думе аграрии снова смогут институцианализироваться в нижней палате Парламента в форме нового депутатского объединения. В целом группу интересов сельскохозяйственной отрасли экономики можно охарактеризовать как институциональную ассоциативную отраслевую и многоцелевую группу с неярко выраженной политической позицией, особенно после раскола АПР. При этом группа остается полностью монопольной, так как представляет весь спектр интересов отрасли.

• Заинтересованные группы ТЭК не были никогда консолидированы: лоббистами выступали различные депутаты и депутатские объединения, представлявшие основные нефтяные компании. Краткосрочное объединение топливно-энергетических лоббистов произошло в начале 2000-х годов, когда было создано межфракционное депутатское объединение «Энергия России», но впоследствии наибольший интерес для нефтяных лоббистов стала представлять фракция «Единая Россия».

Значительным успехом лоббистов нефтяных компаний стало принятие закона «О Соглашениях о разделе продукции», создававшего льготные условия для разработчиков нефтяных месторождений, а также внесение поправок в Налоговый кодекс России, касающихся налога на добычу полезных ископаемых. Группы интересов нефтяной отрасли промышленности представляются институциональными ассоциативными многоцелевыми группами интересов, преимущественно сотрудничающими с властью. При этом речь идет о группах-конкурентах, формирующихся по принципу представительства интересов разных нефтяных компаний. Однако они способны к консолидации и корреляции векторов интересов в случае необходимости достижения цели, отвечающей интересам отрасли в целом;

• Профсоюзное движение на начало рассматриваемого периода находилось на стадии восстановления после затяжного кризиса. В начале 1990-х гг. были разработаны основные направления деятельности профсоюзов - объединение всех действующих организаций в Федерацию Независимых Профсоюзов России (ФНПР), проведение массовых акций с целью защиты интересов наёмных работников, взаимодействие со структурами законодательной и исполнительной власти, включая участие в разработке комплексного законодательства. В первой половине 90-х годов преобладал конфронтационный настрой по отношению к власти, однако впоследствии тактика поменялась в сторону сотрудничества с государственными органами, совместной разработки законов, регулирующих рынок труда и обеспечивающих меры социальной защиты населения. Работа по продвижению профсоюзных интересов велась в основном специалистами ФНПР в парламентских комитетах и комиссиях. Присутствие профсоюзов в Думе в 1990-е гг. было малоощутимым, что обусловливалось низким уровнем представительства профсоюзов в нижней палате Парламента, ограниченными возможностями влиять на процесс принятия решений. В 2000-е годы ситуация изменилась: в

Государственной Думе третьего-шестого созывов профсоюзы, сумевшие провести на выборах более десятка своих представителей, организовали межфракционную депутатскую группу «Солидарность», которая начала последовательно проводить точку зрения ФНПР. ФНПР имеет признаки институциональной ассоциативной многоцелевой открытой сотрудничающей социальной группы интересов, не являющейся монопольной, но стремящейся к монополизации и имеющей наиболее развитый инструментарий проведения своих интересов в нижней палате Парламента;

• Экологический лоббизм сильно отличается от других исследуемых групп интересов. Во-первых, наиболее часто он реализуется в форме группы давления, аномической ассоциативной открытой и одноцелевой, как это видно на примере конкурирующих групп зоозащитников, лоббирующих принятие конкретного варианта закона «Об ответственном обращении с животными». После принятия или непринятия этого закона группы давления в нижней палате Парламента в существующем виде скорее всего перестанут существовать. Во-вторых, экологи не имеют постоянного представительства в Государственной Думе в форме аффилированных депутатов. В-третьих, отсутствует и единая, целостная плоскость интересов в области экологии. Тем не менее экологи пытаются оказывать активное воздействие на принятие политических решений. По уровню результативности эколоббизм не может сравниться с крупнейшими отраслевыми и социальными заинтересованными группами, но что касается методов продвижения интересов, то экологи, как показывает практика, задействуют весь спектр доступных им механизмов;

• Существенное место в дискуссии о лоббизме занимает вопрос о его правовом оформлении. Деятельность заинтересованных групп, в первую очередь, осуществляется на основе конституционных положений и ряда федеральных законов, определяющих права граждан и групп участвовать в процессе государственного управления, регулирующих формирование и

функционирование общественных объединений. С начала 1990-х гг. разрабатывались и вносились в Думу законопроекты о лоббистской деятельности, предусматривавшие правовое регулирование взаимодействия заинтересованных групп с органами государственной власти, определявшие понятия лоббиста и лоббизма, характеризовавшие методы воздействия на власть. Обсуждение в Парламенте законопроекта В. Лепехина в 1995 году ясно продемонстрировало незаинтересованность большинства депутатов в его принятии. В дальнейшем аналогичные законопроекты на парламентское обсуждение не выносились. Вместе с тем опыт стран, где официально признается и законодательно регулируется лоббистская деятельность, показал, что принятие такого закона способствует развитию институтов гражданского общества, делает процесс продвижения интересов различных групп более прозрачным, что, в свою очередь, ведёт к уменьшению уровня коррупции;

• Стоит отметить, что в исследованиях лоббизма в России часто отражается предвзятое отношение к этому явлению, разговор сразу переводится в русло «дикого» лоббизма, непосредственно связанного с коррупцией. Действительно, деятельность групп интересов может иметь коррупционную составляющую, выдвигать партикулярные интересы в противовес общенациональным, ущемлять одни группы населения за счет других и пр. Также часто при вовлечении в лоббистскую деятельность парламентариев и чиновников имеет место незаконно полученная прибыль или взятка в неденежной форме, что напрямую относится к коррупции и носит крайне негативный характер. Вместе с тем изучение деятельности заинтересованных групп показывает, что она может позитивно сказываться на социально-экономической ситуации в стране. Так, получая дополнительное финансирование, отраслевые группы одновременно получают возможность создания благоприятных условий для трудящихся (рабочие места, заработная плата и др.). Что касается профсоюзов, то их активность напрямую связана с социальными

интересами работников всех сфер деятельности. Экологический лоббизм также имеет в качестве одной из основных целей защиту конституционных прав граждан на окружающую среду, отвечающую интересам всего общества. В целом, несмотря на то, что деятельность заинтересованных групп носит порой противоречивый и неоднозначный характер, правомерно говорить и о позитивных для граждан РФ результатах политического влияния лоббистских структур, о расширении возможностей гражданского общества представлять свои интересы системно и законно, как это и принято в демократических цивилизованных правовых государствах.

Источники и литература

Теоретические источники:

1. Бурдье П. Социология политики. М., 1993.

2. Вильсон Г. Группы интересов. М., 1990.

3. Даль Р. Полиархия, плюрализм и пространство // Вопросы философии. 1994.

№ 3.

1. Джордан Г. Группы давления, партии и социальные движения: есть ли потребность в новых разграничениях? // Мировая экономика и международные отношения, 1997. № 1.

2. Миллс Р. Властвующая элита. М., 1959.

3. Михельс Р. Социология политической партии в условиях демократии //

Диалог. 1990. № 5, 9; 1991. № 4.

1. Моска Г. Правящий класс // Социологические исследования. 1994. № 10.

2. Олсон М. Логика коллективного действия. М., 1995.

3. Шмиттер Ф. Неокорпоративизм // Полис. 1997. № 2.

4. Шмиттер Ф. Неокорпоративизм и консолидация неодемократии //

http://www.zhurnal.ru/polit/articles/cup2.html

1. Шумпетер И. Капитализм, социализм и демократия. М., 1995.

2. Almond G., Powell B. Comparative Politics Today: А World View. N-Y., 1995.

3. Bentley A. The Process of Government. Cambridge. 1967.

4. Börzel T. Organizing Babylon — on the Different Conceptions of Policy Networks

// Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2.

1. Börzel T. Rediscovering Policy Networks as a Form of Modern Governance // Journal of European Public Policy. 1998. Vol. 5. № 2.

2. Dahl R. A Preface to Democratic Theory. Chicago. 1956.

3. Dahl R., Lindblom Ch. Politics, Economics and Welfare. NY., 1976.

4. H.Skilling, F.Griffits. Interest Groups in Soviet Politics. Princeton. 1971.

5. Hough J.F. The Soviet Prefects. The Local Party Organs in Industrial Decision Making. Cambr. (Massachusetts).1969.

6. Hunter F. Top Leadership, USA. 1959.

7. Keller S. Beyond the Ruling Class. Strategic Elites in Modern Society. New Brunswick. 1991.

8. Marsh D., Smith M. Understanding Policy Networks: Towards a Dialectical Approach // Political Studies. 2000. Vol. 48. № 1.

9. Rhodes R. Policy Network. A British Perspective // Journal of Theoretical Politics.

1990. Vol. 2. № 3.

1. Rhodes R. Understanding Governance. Policy Network, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham, Philadelphia, 1997.

2. Rhodes R., Marsh D. Policy Network in British Politics. A Critique of Existing Approaches // Policy Network in British Government / Eds. D. Marsh and R. Rhodes. Oxford, 1992.

3. Riesman D. The Lonely Crowd. N.Y., 1953.

4. Truman David B. The Govermental Process. NY. 1968.

Документы государственных органов:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. в ред. от 21.07.2014 г. //

СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

1. Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 8. Ст. 740.

3. Федеральный закон от 25.07.2011 № 260-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»

Характеристики

Список файлов диссертации