Диссертация (1098687), страница 31

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 31)

Судьба этого проекта, как и проекта, подготовленного под руководством В. Лепехина, сложилась неудачно: в 2004 году законопроект был снят с обсуждения в связи с отзывом его авторами³⁵⁴. Возможно, авторы посчитали маловероятным вынесение проекта на обсуждение Пленарного заседания Думы, поскольку за несколько месяцев до этого была предпринята неудачная попытка фракции СПС инициировать дискуссию по внесенному ею в 2003 году проекту закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» ³⁵⁵ (законопроект был снят с рассмотрения).

Разработчиками законопроекта СПС были депутаты Б. Надеждин, Б. Немцов и И. Хакамада. Проект, предложенный СПС, имел ряд отличительных черт. Во-первых, разработчики предложили создать специальные организации (юридические лица), которые официально заявляли бы о своих лоббистских интересах и выполняли бы роль

«некоторого посредника между бизнесом и партиями». Во-вторых, проект предусматривал необходимость ежеквартальной публикации сведений о зарегистрированных лоббистах, информации об их клиентах, целях деятельности, лицах, с которыми лоббисты контактировали, и характере решений, на подготовку и принятие которых они оказывают воздействие. Такая информация должна была быть опубликована в порядке, предусмотренном для Федеральных законов, актов Правительства,

³⁵⁴ Протокол заседания Совета Государственной Думы № 21 от 19 апреля 2004 г. п. 37. URL:

http://www.prodemo.ru/_template.html?sec=1026&doc=66518322

³⁵⁵ Проект Федерального закона № 396138-3 «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (ред., внесенная депутатами Государственной Думы ФС РФ Надеждиным Б.Б., Немцовым Б.Е., Хакамадой И.М. 18.06.2003) // СПС КонсультантПлюс. 2014. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=29107;dst=0;ts=BF964D497D7BE315FFBAA41 8EC4273EA;rnd=0.04856019162834335

нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и размещаться на официальных сайтах этих органов государственной власти в интернете (ст. 6 законопроекта) ³⁵⁶ . В-третьих, законопроект СПС предусматривал, что лоббистом может быть не только стороннее физическое лицо, но и сотрудник фирмы-клиента, работающий по трудовому договору (ст. 2 законопроекта). В-четвертых, при определении статуса лоббиста отсутствовала такая конструкция, как предоставление статуса лоббиста только физическим лицам, являющимся гражданами РФ, что опять же ставило серьезный вопрос о регулировании иностранного лоббизма.

Несмотря на отмеченные отличительные черты законопроекта СПС, в целом тексты этого и предыдущего проектов практически идентичны. Совпадают понятийный аппарат (понятия лоббизма и лоббиста), цели законопроекта и, в значительной степени, методы лоббистской деятельности. Незначительные расхождения, помимо отмеченных выше, касаются того, какое ведомство должно регистрировать лоббистов: проект СПС предусматривал необходимость аккредитации лоббистов в соответствующем федеральном органе государственной власти, т.е. в Государственной Думе или Совете Федерации, в то время как проект В. Зоркальцева, Г. Махачева и А. Чуева отдавал эти полномочия Министерству юстиции РФ. Оба законопроекта не допускали лоббистской деятельности в судебных органах РФ, хотя вряд ли на практике такая работа не ведется.

Еще одной попыткой законодательного урегулирования лоббизма, правда затрагивающего исключительно коммерческие группы интересов, стало внесение депутатом шестого созыва Государственной Думы Н. Левичевым (фракция Справедливая Россия) законопроекта «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления». Под продвижением интересов в рамках данного проекта закона понимается устный или письменный контакт представителя группы

³⁵⁶ Там же.

интересов с должностным лицом властного органа с целью воздействия на процесс подготовки и принятия значимого решения в интересах коммерческой организации или индивидуального предпринимателя (далее ИП), от лица которых и действует представитель группы. Такой представитель интересов по организационной форме является ИП, который на профессиональной основе занимается лоббистской деятельностью, одновременно являясь членом одной из саморегулируемых организаций представителей интересов ³⁵⁷ (аналог зарубежных ассоциаций и союзов лоббистов).

Представитель интересов (по сути лоббист) в соответствии с законопроектом осуществляет свою деятельность на основании заключаемого между ним и коммерческой организацией (или ИП) договором, в котором обязательно оговаривается конечная цель и область представляемых интересов, орган государственной власти или местного самоуправления, с которым представитель будет контактировать и в адрес которого будет оказываться лоббистское воздействие, размер денежного вознаграждения и все реквизиты саморегулируемой организации, в которой состоит представитель интересов.

Для указанных в проекте должностных лиц (от Президента России, высших должностных лиц федеральных органов власти, органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, до депутатов законотворческих и представительных органов власти всех уровней) предусмотрена обязанность взаимодействовать с представителями интересов и каждые шесть месяцев представлять отчет о таком взаимодействии уполномоченному органу, а также ежемесячно размещать информацию о

³⁵⁷ Проект Федерального закона № 410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления» (Внесен депутатом Государственной Думы Н.В. Левичевым 17.12.2013) // СПС КонсультантПлюс. 2014.

подобных контактах на официальных сайтах соответствующих органов власти в интернете³⁵⁸.

Разработчики законопроекта руководствуются необходимостью урегулирования общественных отношений в области представительства интересов коммерческих компаний (и ИП) в органах государственной власти и местного самоуправления, с целью установки прозрачных и понятных

«правил игры», развития открытого взаимодействия бизнеса и власти при полной декриминализации лоббистской деятельности как таковой. Тем не менее, на сегодняшний день рассмотрение законопроекта было отложено³⁵⁹.

Существенным недостатком данной законодательной инициативы видится ограниченность области регулирования лоббистской деятельности. За пределами правовых рамок остаются все возможные виды общественно- политического лоббизма, иностранного и ведомственного лобби. Однако по юридической технике проект закона заметно превосходит своих предшественников.

Таким образом, неоднократно предпринимались попытки разработать и принять специальный закон о лоббизме, однако все они окончились неудачей. И законодательная, и исполнительная ветви власти проявили незаинтересованность в специальном регулировании лоббистской деятельности. Основной причиной такого равнодушия, на наш взгляд, стало нежелание парламентариев и государственных служащих создавать специальный профессиональный кластер лоббистов, который бы обязательно привел в действие трехзвенную систему продвижения интересов, где депутат становится лишь объектом лоббистского воздействия, при этом официально задекларированным, вместо главного механизма и как такого делегированного носителя интересов заинтересованной группы, что сказалось бы на экономической выгоде задействованных лиц.

³⁵⁸ Там же.

³⁵⁹ Решением Совета Государственной Думы от 13.01.2014 года. Такое решение отражает решение профильного Комитета по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству, принятое с мотивировкой, что закон не соответствует требованиям ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и статьи 105

Следует отметить, что региональный законодатель имеет определенный опыт закрепления понятия «лоббизм» на уровне субъекта РФ. Так, в статье 38 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» лоббизм определяется как «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве» ³⁶⁰. Однако ни механизм регулирования явления в целом, ни система взаимоотношений органов власти и лоббистов региональными законами не предусматриваются, что не позволяет констатировать факт законодательного регулирования лоббизма на уровне субъекта РФ, хотя первый шаг в этом направлении, несомненно, сделан.

Отсутствие законодательно установленных правил лоббирования создает возможности для коррумпирования федеральных, региональных и местных органов публичной власти, препятствует реализации интересов отдельных граждан, общественных объединений, предприятий малого и среднего бизнеса. В России также отсутствует эффективная система правовых ограничений и мер финансового контроля, относящихся к формированию и расходованию денежных фондов партий и общественно- политических движений, представленных в законодательных собраниях депутатскими фракциями, что создает объективные предпосылки не только для скрытого от общества манипулирования ими в интересах отдельных лиц и их объединений (в том числе, преступных сообществ), но и для отмывания

«грязных денег» посредством проведения избирательных кампаний.

В настоящее время российские политики и ученые рассматривают два основных направления решения проблемы правового регулирования лоббистской деятельности в России. Во-первых, речь идет об установлении запретов и ограничений на различные виды влияния частных лиц и

³⁶⁰ Закон Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» от

06.06.1995 г. (ред. от 06.03.2007 г.) // СПС КонсультантПлюс: Регион.

негосударственных организаций на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в целях ограничения неправомерного лоббирования. Во-вторых, высказывается идея установления правил для правомерного лоббирования частных интересов при принятии решений органами государственной власти и местного самоуправления с одновременным введением ограничений для незаконной лоббистской деятельности чиновников³⁶¹. Если первый подход сосредоточен на мерах запрета неправомерного лоббирования, то второй рассматривает лоббирование под углом зрения конституционного права граждан на участие в управлении делами государства. Суть его выражена, в частности, в Докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2002 году: «…в целях эффективной борьбы с коррупцией важна реформа государственного аппарата с тем, чтобы до минимума сократить возможности чиновников способствовать лоббированию частных, коммерческих и иных запросов вопреки государственным и общественным интересам. Необходимо законодательно отрегулировать методы лоббистской деятельности, которая в цивилизованном мире является одной из форм осуществления права граждан на участие в управлении страной, и принять соответствующий закон» ³⁶².

По мнению исследователя С.В. Максимова³⁶³, в настоящее время могут

быть предложены следующие варианты решения проблемы правового регулирования лоббистской деятельности в России. В качестве первого варианта можно рассматривать принятие федерального закона о лоббизме, где бы подробно рассматривались определение лоббистской деятельности, требования к лоббистам, устанавливались бы общие правила реализации

³⁶¹ Максимов С.В. Законодательное обеспечение лоббистской деятельности в Российской Федерации: современное состояние и перспективы // Аналитический вестник Отдела аналитического обеспечения законодательной деятельности. Выпуск 3. М., 2005. URL: http://iam.duma.gov.ru/node/2/4625/16349

³⁶² Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2002 г.// Официальный сайт

Уполномоченного по правам человека в РФ. URL: http://old.ombudsmanrf.ru/doc/documents.shtml

³⁶³ Максимов С.В. Законодательное обеспечение лоббистской деятельности в Российской Федерации: современное состояние и перспективы // Аналитический вестник Отдела аналитического обеспечения законодательной деятельности. Выпуск 3. М., 2005.

интересов заинтересованных групп (могли бы быть приняты и соответствующие законы в субъектах федерации). Второй вариант связан не с принятием специального закона, а с внесением поправок к действующим законам, регламентирующим функционирование органов государственной власти. Третий вариант - усовершенствование действующих законов и введение новых запретов и ограничений на противоправные виды представления и отстаивания частных интересов в органах законодательной и исполнительной власти, исходя из принципа «все, что не запрещено законом, считается разрешенным». В этом случае установленные запреты не должны создавать неоправданных препятствий для лоббистской деятельности.

Н.М. Колосова³⁶⁴ предлагает следующие шаги по решению проблемы

Характеристики

Список файлов диссертации