Диссертация (1098687), страница 29

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 29)

различных интересов в органах власти. Такая практика, на наш взгляд, позволяет существенно снизить уровень коррупционности лоббистских связей, обеспечить открытость информации и общественный контроль над деятельностью чиновников.

§ 2 Вопросы правового регулирования деятельности групп интересов в современной России

В России не принят закон о лоббизме, несмотря на неоднократные попытки, предпринимавшиеся в постсоветский период. Тем не менее правовое поле России предоставляет возможности для легальной деятельности заинтересованных групп. В Конституции РФ закреплено право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32), право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33) ³²⁹ . Таким образом, конституционные положения позволяют на легальной основе осуществлять действия, связанные с обращением в государственные органы и осуществлением воздействия на процесс принятия политических решений.

Деятельность общественных объединений до 1995 года регулировалась Законом СССР «Об общественных объединениях» ³³⁰ , в котором общественное объединение определялось как «добровольное формирование, возникшее в результате свободного волеизъявления граждан, объединившихся на основе общности интересов». В список таких объединений включались партии, массовые движения, профессиональные союзы, женские, ветеранские организации, организации инвалидов, молодежные и детские организации, научные, технические, культурно-

³²⁹ Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 2009. №4. Ст. 445.

³³⁰ Закон СССР от 09.10.1990 № 1708-1 (ред. от 19.05.1995) «Об общественных объединениях». (утратил силу). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_1883/

просветительские, физкультурно-спортивные и иные добровольные общества, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие объединения граждан. Важно отметить, что в этот список не включались кооперативные и иные организации, преследующие коммерческие цели. Следовательно, деятельность экономических заинтересованных групп данным Законом не регулировалась или регулировалась лишь частично, поскольку они могли использовать упомянутые в Законе формы.

Действующий с 1995 года Федеральный закон «Об общественных объединениях» ³³¹ признает право граждан РФ создавать общественные объединения с целью защиты своих интересов, устанавливает, что эти объединения могут формироваться без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, закрепляет право граждан вступать в такие объединения на условиях соблюдения норм их уставов (ст. 3). Общественное объединение определяется как добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей (ст. 5). Закон определяет формы организации общественных объединений: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности и политическая партия (функционирование которой, правда, регламентируется специальным законом). Следует отметить, что все эти формы на практике используются как формы организации заинтересованных групп (политическая партия крайне редко – см. Главу I исследования). Однако, поскольку группы коммерческого характера зачастую «маскируются» под видом общественных объединений, при этом формально соблюдая уставные цели, а реально ставя задачу извлечения коммерческой прибыли, постольку их деятельность выходит за пределы правового поля.

³³¹ Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4237.

Рассматриваемый Закон предоставляет определенные возможности для деятельности групп интересов, но, формулируя положения о правах общественных объединений, разработчики закона включили следующее положение: «Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается» ³³². В данном случае употреблен термин «вмешательство», ставящий заинтересованные группы в двусмысленное положение. Разграничение понятия

«вмешательства» с понятием «участия в управлении» является весьма условным. Тем не менее, такая норма законодательства практически исключает создание аналогичных западным крупных лоббистских общественных организаций, которые открыто преследуют основную цель – профессиональное посредничество между различными группами интересов и органами государственной власти, подразумевающую тесное взаимодействие и влияние на процесс принятия политических решений. Наиболее продуктивным участием общественных объединений в продвижении интересов, не выходящим за рамки данного Закона, на наш взгляд, является экспертно-консультативное сотрудничество организаций с государственными органами власти.

Федеральный закон «О политических партиях» ³³³ регулирует

«общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами РФ права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в Российской Федерации». Очевидно, что этот Закон также служит одним из рамочных ограничений лоббистской деятельности, поскольку партии, наряду с другими общественными объединениями, занимаются лоббированием и

³³² Там же – Гл. 1, Ст. 17.

³³³ Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О политических партиях» // СЗ РФ. 2001.

№29. Ст. 2950; 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4237.

иногда рассматриваются как вариант групп интересов (подробнее в Главе I

диссертации).

Поправками³³⁴, внесенными в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» ³³⁵ в 2012 году, регулируется деятельность некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Под такой организацией понимается «российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников, и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации». Участвуя в политической деятельности, такая некоммерческая организация функционирует с целью «воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими

государственной политики», что по своей сути является иностранным лоббизмом. Законом закреплено ведение реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, а также уполномоченный орган ежегодно представляет Государственной Думе доклад о деятельности таких организаций, о поступлении и расходовании ими денежных средств, а также о результатах контроля над их деятельностью. Таким образом, можно констатировать наличие в России правового инструмента по контролю за деятельностью иностранных лоббистов. Фактически это и есть специальный закон по регулированию лоббизма, только иностранного.

³³⁴ Федеральный закон от 20.07.2012 № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» // СЗ РФ. 2012. № 30. Ст. 4172.

³³⁵ Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 14.10.2014) «О некоммерческих организациях» // СЗ

РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 2014. № 42. Ст. 5611.

В целом систему нормативных правовых актов РФ, регулирующих лоббистскую деятельность (в том числе и косвенно), предложил отечественный исследователь А.П. Любимов, отобразив её в следующей таблице³³⁶:

Таким образом, федеральное законодательство, так или иначе регулирующее деятельность заинтересованных групп, является достаточно обширным. Перечисленные в таблице нормативные правовые акты

³³⁶ Любимов А.П. История лоббизма в России. С. 83.

преимущественно регламентируют работу и порядок формирования государственных учреждений, отчасти учитывают этическую и антикоррупционную составляющую статуса парламентария и вводят нормы, направленные на легальное осуществление ведомственного лоббизма (институт полномочных представителей). Но, как таковое, поле законного взаимодействия парламента, его структур с представителями групп интересов, а также законное возмездное представительство парламентариями интересов не урегулированы.

Специального закона о лоббизме, характерных нормативных актов, аналоги которых существуют в других странах, в России нет. Между тем, принятие подобного закона могло бы, на наш взгляд, создать дополнительные механизмы, которые предоставили бы возможность воздействия на власть как общественным объединениям, так и отдельным гражданам. Принятие закона о лоббизме сделало бы процесс лоббирования интересов более «прозрачным» и, таким образом, способствовало бы снижению уровня коррупции в государственных органах. Федеральное законодательство в этом случае могло бы восполнить пробелы в области регулировании взаимоотношений власти и гражданского общества. Наиболее целесообразным представляется принятие рамочного закона, в развитие которого бы каждая из ветвей власти и отдельные субъекты Российской Федерации принимали свои нормативные акты, которые будут учитывать опыт взаимодействия коммерческих организаций и общественных институтов, ассоциаций, союзов, предприятий, фондов и других негосударственных организаций с органами государственной власти.

Формально законодательство определяет равные права граждан и групп на выражение своих интересов, в том числе через участие в работе государственных структур. Однако практика разных стран показывает, что преимуществами во взаимоотношениях с государственными органами обладают наиболее влиятельные лоббистские группы, представители крупных монополий и бывшие чиновники, работавшие на разных высоких

государственных должностях. Отдельные граждане, общественные организации часто не имеют прямого доступа к принятию решений даже в тех случаях, когда непосредственно затрагиваются их социально- экономические и политические интересы. Очевидно, что одной из причин такого положения является отсутствие института профессиональных лоббистов, которые могли бы вести посредническую работу между гражданами и органами власти или, по крайней мере, давать соответствующую профессиональную консультацию.

Инициатива разработки закона о лоббизме возникла в начале 1990-х годов. Либеральные реформы, проводившиеся в России, основывались на перенесении на российскую почву опыта западных стран, в том числе тех, в которых имеется большой опыт законодательного регулирования лоббистской деятельности. Кроме того, в 1990-е гг. формировались многочисленные группы и объединения, которые были заинтересованы в открытом, законном способе проведения своих интересов в органах государственной власти. Разработка закона о лоббизме началась ещё в Верховном Совете РФ. Руководителями рабочей группы по этому вопросу были Н. Зяблюк, В. Жигулин, В. Новиков³³⁷ . Законопроект должен был охватить лишь один из объектов лоббизма – высший законодательный орган государства.

Характеристики

Список файлов диссертации