Диссертация (1098687), страница 19

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 19)

_vlasti

porjadok_v_strane_1997_god.html

лоббистской структурой является фракция, особое внимание стоит уделить речи председателя фракции. По этому признаку лучше других прослеживается аграрное лобби;

• Вторым признаком можно назвать изменение цифр бюджета после работы согласительной комиссии. Здесь показательным является лоббирование интересов ТЭК, об успехах которого неоднократно говорил председатель депутатской группы «Российские регионы» В. Медведев;

• Третьим (косвенным) признаком можно считать результат согласования интересов в Совете Государственной Думы, в ходе заседания которого определяется стратегия дальнейших действий всей нижней палаты Парламента.

При обсуждении проекта бюджета на 1997 год сложности возникли на первом же заседании в октябре 1996 года. Депутаты Государственной Думы всех фракций подвергли проект, разработанный Правительством РФ, жесткой критике как не отвечающий интересам страны и не отражающий курс Президента, озвученный им в послании Федеральному Собранию. Наиболее бескомпромиссную позицию заняли аграрии, предложив проект бюджета отклонить и возвратить в Правительство на доработку. Руководитель Аграрной депутатской группы Н. Харитонов отозвался о бюджетной политике Правительства как о «плевке в лицо российскому крестьянству» ²⁰¹, отметив, что аграрии за такой бюджет голосовать не будут и настаивают на отклонении законопроекта и его возвращении на доработку в Правительство.

Также негативно охарактеризовал проект бюджета Председатель ДГ

«Российские регионы» В. Медведев, отметив, что «налоговая составляющая цен достигает 50-80 процентов, например, в топливном комплексе страны» ²⁰² . По его мнению, такое положение негативно сказывалось на функционировании ТЭК РФ. Медведев высказался против возвращения

²⁰¹ Стенограммы заседаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ // 2-я сессия ГД второго созыва (осень 1996), хроника заседания 11 октября 1996 г. http://transcript.duma.gov.ru/node/2888/

²⁰² Там же.

бюджета для доработки, предложив, в рамках сотрудничества с правительством, создать согласительную комиссию.

Позицию, аналогичную «Российским регионам», заняла депутат от фракции «Яблоко» О. Дмитриева, поддержав точку зрения о необходимости более четкой проработки «налоговой составляющей» бюджета, и предложив отклонить проект бюджета и передать его в согласительную комиссию. При этом депутат отметила, что при создании согласительной комиссии работа над законопроектом будет проводиться при открытых дверях и гласно, а в случае отправки проекта в Правительство на доработку – кулуарно.

Таким образом, можно сделать вывод, что по первому из выделенных признаков лоббизма наиболее четко проявили себя аграрии, попытавшиеся выступить в качестве «вето-группы», блокирующей принятие невыгодного для себя решения. Анализируя позицию «Яблока» и «регионов», можно предположить лоббирование интересов ТЭК, с которым, в первую очередь, связана налоговая составляющая бюджета. Однако, в отличие от аграриев, обе фракции высказались за компромиссное решение - передачу вопроса в согласительную комиссию, в которой они, по-видимому, рассчитывали занять сильные позиции.

В итоге проект бюджета не был принят в первом чтении. Было принято решение создать рабочую группу для подготовки постановления по законопроекту на базе Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам и Комитета по экономической политике с участием руководителей всех фракций и депутатских групп. По итогам заседания рабочей группы было принято постановление, отражающее решение Государственной Думы об отклонении проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» в связи с «неприемлемостью основных концептуальных положений проекта федерального бюджета на 1997 год» ²⁰³ . По представлению Правительством РФ измененной концепции бюджета было принято решение

²⁰³ Стенограммы заседаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ // 2-я сессия ГД второго созыва (осень 1996), хроника заседания 16 октября 1996 г. http://transcript.duma.gov.ru/node/2885/

o создании согласительной комиссии по уточнению его основных характеристик.

Обсуждение проекта бюджета в первом чтении продолжилось в декабре 1996 года: Дума обсудила документ, который был доработан в рамках согласительной комиссии. Помимо парламентариев, в деятельности комиссии активное участие принимали представители Совета Федерации и Правительства. Заместитель Председателя Правительства, министр финансов А. Лившиц, предваряя парламентские дебаты, заявил: «…Согласительная комиссия руководствовалась двумя принципами. Один из них: все решения, которые потом поступают в Правительство, а из Правительства в Государственную Думу, принимаются только в том случае, если согласны все. Такие голосования, когда, скажем, две делегации - за, одна - против, у нас не давали того результата, который бы потом появился в федеральном бюджете. Только если все три – за» ²⁰⁴. Таким образом, в согласительной комиссии действовало неформальное право «вето», коррективы вносились лишь при достижения консенсуса.

В переработанном законопроекте ясно видны изменения, тесно связанные с ТЭК. Так, представитель «Яблока» М. Задорнов, выделил

«серьезные изменения по налогообложению в нефтяном секторе»: было принято решение с 1 января «отменить сбор за прокачку нефти по трубопроводам и несколько понизить ставку налога, ставку акцизов на нефть, по сравнению с первоначально внесенным Правительством проектом бюджета» ²⁰⁵ . Данную поправку можно охарактеризовать как результат успешного согласования интересов, полностью отвечающий потребностям ТЭК.

Запросы аграриев в представленном проекте не были полностью учтены, хотя в процессе обсуждения стало ясно, что при доработке проекта во втором и третьем чтениях на развитие АПК будут выделены

²⁰⁴ Стенограммы заседаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ // 2-я сессия ГД второго созыва (осень 1996), хроника заседания 6 декабря 1996 г. http://transcript.duma.gov.ru/node/2856/

²⁰⁵ Там же.

дополнительные средства. Тем не менее Н. Харитонов высказал негативное отношение фракции к бюджету, отметив, что 10,5 триллиона рублей в бюджете на 1997 год для АПК России не только не начнут стимулировать увеличение роста производства, но этого не хватит даже на похороны всего агропромышленного комплекса России²⁰⁶.

Несмотря на недовольство аграриев, проект федерального бюджета на

1997 год был принят в первом чтении²⁰⁷. Во втором чтении Государственная Дума рассмотрела и приняла ²⁰⁸ проект федерального бюджета также в декабре 1996 года ²⁰⁹ . Представляет интерес выступление Председателя Комитета Государственной Думы по экономической политике Ю. Маслюкова, касающееся распределения бюджетных средств. «Комитет по экономической политике, - заявил Маслюков, - рассмотрел предлагаемое в проекте постановления Государственной Думы распределение расходов по разделам функциональной классификации и принципиально согласен со всем, за исключением одного раздела, который, к сожалению, появился после работы согласительной комиссии, он связан с расходами на международную деятельность» ²¹⁰ . Как видим, несмотря на отмеченную выше значимость комитетов, в некоторых вопросах их позиция не имела решающего значения. Кроме того, между комитетами существовали разногласия, которые препятствовали реализации интересов лоббистов. Так, депутат А. Чернышев выразил недовольство тем, что Комитет по бюджету не поддержал предложение других комитетов об увеличении финансирования сельского

хозяйства. Выступление Чернышева также свидетельствует, что думский комитет мог занимать более жесткую позицию, нежели декларированная правительством (хотя, возможно, позиция Комитета определялась изменением правительственной точки зрения).

²⁰⁶Там же.

²⁰⁷ 262 человека – за, 122 – против, 7 – воздержалось.

²⁰⁸ 248 человека – за, 114 – против, 7 – воздержалось.

²⁰⁹ Федеральный закон от 26.02.1997 N 29-ФЗ «О федеральном бюджете на 1997 год» // СЗ РФ. 1997. № 9.

Ст. 1012.

Обсуждение бюджета в третьем чтении свидетельствовало о достижении согласия между заинтересованными группами. Так, депутат от Аграрной депутатской группы А. Чернышев рассказал о результатах участия аграриев в процессе доработки проекта бюджета, отметив, что предложения, которые передавались Комитету по бюджету и Правительству, в некоторой степени учтены ²¹¹ . Значительное смягчение риторики аграриев можно рассматривать как косвенное свидетельство того, что интересы лоббистов были в основном удовлетворены.

Анализ рассмотрения законопроекта о бюджете-97 позволяет сделать вывод о том, что данный закон затрагивал интересы всех представителей отраслевых заинтересованных групп. При неизбежной конфронтации интересов лоббистов (необходимость делить фиксированную сумму между отраслями экономики), они вынуждены были находить консенсус, что отражалось в работе согласительных комиссий, а также в работе профильного Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. Возможность реально повлиять на принимаемый бюджет в ходе работы Думы была связана, прежде всего, с составом Парламента, в котором проправительственная партия не имела большинства, а, наоборот, большинство голосов имели представители оппозиции.

Принятие бюджетов в начале 2000-х годов все еще демонстрировало высокий уровень лоббистской активности. Несмотря на формирование проправительственного большинства, оппозиция сохраняла существенное влияние и само большинство не было единым. Во второй половине 2000-х годов с формированием Государственной Думы четвертого созыва практика обсуждения и принятия закона о бюджете претерпела серьезные изменения. В первую очередь, это было связано с получением квалифицированного большинства депутатских мандатов партией «Единая Россия» и распределением ста процентов комитетов между депутатами этой фракции. В

Думе пятого созыва ЕР отдала часть комитетов другим фракциям, однако смогла усилить свое большинство в нижней палате Парламента. В 2011 году сформировался новый депутатский корпус, где политическая гегемония правящей партии выражена в меньшей степени, однако на бюджетном законотворчестве это пока еще не отразилось, принятие и обсуждение закона о трехгодовом бюджете на 2013-2015 годы проходило в тренде 2000-х. В целом, можно выделить следующие ключевые изменения, коснувшиеся рассмотрения закона о бюджете страны в условиях новых политических реалий:

• в процессе разработки бюджета сформировалась триада, выступающая единым фронтом в обсуждении закона в Пленарном заседании Думы – Правительство (Министерство финансов и Счетная палата), профильные комитеты (Комитет по бюджету и налогам и Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму) и фракция «Единая Россия»; именно эти субъекты обеспечивают беспроблемное принятие бюджета страны в трех чтениях;

• с 2007 года вводится практика формирования бюджета на среднесрочный период в три года, причем каждый год показатели доходной и расходной части бюджета пересматриваются на следующий трехлетний срок;

• полностью прекращена практика отправки бюджета на доработку в Правительство и доработка закона в согласительной комиссии - бюджеты во всех чтениях принимаются с первого раза;

• в процессе обсуждения бюджета в заседаниях Думы часто вводятся ограничения по времени выступления, не предусмотренные регламентом нижней палаты Парламента;

• оппозиционные парламентские партии активно критикуют бюджеты и не голосуют за принятие законопроектов о бюджете, особенно в первом чтении, но ситуацию это не меняет; ключевая работа фракций заключается во внесении поправок ко второму и третьему чтению;

• отраслевые интересы учитываются в базовом законопроекте и корректируются вносимыми поправками во втором и третьем чтениях; наиболее предпочтительными структурами для продвижения отраслевых интересов стали субъекты, перечисленные в триаде (см. первый пункт), значение Пленарных заседаний Думы упало.

При обсуждении бюджета в 2007 году впервые в России был создан закон, предусматривающий планирование экономического развития страны на среднесрочный трехлетний период²¹². Следует отметить, что сохранилась сложившаяся в 90-е годы практика ориентирования на послания Президента Федеральному Собранию РФ при написании расходных статей бюджета. Так, Председатель Комитета по культуре С. Говорухин потребовал ²¹³ от Правительства ко второму чтению кардинально пересмотреть своё отношение к культуре в строгом соответствии с важнейшим документом - Посланием Президента России Федеральному Собранию России²¹⁴.

После докладов А. Кудрина и С. Степашина от Правительства, которые рекомендовали принять законопроект бюджета в первом чтении с дальнейшим внесением в него поправок, с содокладом выступил председатель Комитета по бюджету и налогам Ю. Васильев, обратив внимание депутатов на то, что в новом проекте бюджета нашли отражение практически все предложения, которые Государственная Дума ставила в течение трёх лет перед Правительством при рассмотрении проектов бюджетов на очередной финансовой год и при обсуждении новой редакции Бюджетного кодекса. «Анализируя проект бюджета на 2008-2010 годы, – отметил депутат, - мы видим, что финансирование направлений, которые находились под постоянным контролем Государственной Думы, увеличено в разы <…> Уважаемые коллеги, комитет рекомендует Государственной Думе

²¹² Федеральный закон от 24.07.2007 N 198-ФЗ (ред. от 08.11.2008) «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3995; 2008. № 45. Ст. 5139.

²¹³ Стенограммы заседаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ // 7-я сессия ГД четвертого

созыва (весна 2007), хроника заседания 25 мая 2007 г. http://transcript.duma.gov.ru/node/691/

²¹⁴ Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26.04.2007 «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» // Российская газета. 27.04.2007. № 90.

принять проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года» в первом чтении» ²¹⁵ . C коллегой по фракции

«Единая Россия» согласился и председатель Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму Е. Федоров.

Характеристики

Список файлов диссертации