Диссертация (Муниципальное образование как субъект финансового права), страница 6

Отношения между местным самоуправлением игосударствомвыстраиваютсяздесьнаначалахдемократическогоцентрализма.Наместахвыстраиваетсяисоответствующаяпредставленномупониманию местного самоуправления совокупность субъектов права: этогражданеиорганы,участвующиевразличныхвидахотраслевыхправоотношений при реализации прав и обязанностей, закрепленных за нимизаконодательством.Однако созданная в стране система централизованного управлениявсемиобластямиобщественнойжизниоказаласьнежизнеспособной.Государство не смогло удовлетворить в полном объеме потребности иинтересы человека, учитывая, что ценность личности была низведена досамого крайнего положения.Неэффективной оказалась и система управления делами на местах. Вопервых,«сверхцентрализация»государственнойвласти,встраиваниеместных Советов в жесткую иерархическую систему Советов как органовгосударственной власти и управления привели к фактическому отсутствию уних самостоятельности при решении задач.

В то же время местные Советы,решаягосударственныедела,такинесмоглистатьнаиболеене местные Советы, а их исполнительные комитеты. Исключение составляли сельские и городские Советы.Согласно Основным положениям об организации в СССР городских Советов 1928 г. (СЗ. 1928. № 10. Ст.86), Положению о сельских Советах 1931 г. (СУ РСФСР. 1931. № 11. Ст. 142) правами юридического лицанаделялись непосредственно местные Советы.В то же время в актах, принятых позднее, правами юридического лица наделялись соответствующиеместные Советы (Закон РСФСР 1968 г. "О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР" //Свод законов РСФСР.

1988. Т. 1. С. 763; Закон РСФСР 1971 г. "О городском, районном в городе Советенародных депутатов РСФСР" // Ведомости ВС РСФСР. 1971. № 31. Ст. 654; Закон РСФСР "О краевом,областном Совете народных депутатов РСФСР" // Ведомости ВС РСФСР. 1980. № 48. Ст. 1593).27приближеннымикнаселению.Во-вторых,вусловияхчрезмернойбюрократизации был утрачен смысл использования населением правомочийпо участию в управлении делами в государстве, в том числе и на местах, аинститут выборов в местные Советы (один из основных способов влиянияграждан на систему местного управления) оказался дискредитированным.42К середине 80-х гг.

XX в. недостатки системы государственногоуправления были четко осознаны и в научной среде, и на уровнегосударственного (партийного) руководства. В этот период активноеобсуждениеполучаетидеясоциалистическогосамоуправления,т.е.демократической системы управления делами общества и государства,действующей не только для, но и через самих трудящихся43. В рамках еереализации на территории СССР происходят существенные изменения всистеме управления делами на местах, на законодательном уровне вводитсятермин «местное самоуправление».В 1990 г.

был принят Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общихначалах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»44 (далее –Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления»). По словамразработчиков, в его основу было положено понятие территориальногоколлектива как «социалистического самоуправляющегося содружества ссобственнойкомпетенциейисамостоятельнойответственностью,обеспечивающего решение социально-экономических и культурных задач наосновесочетанияместныхиобщенародныхинтересов»45.Местноесамоуправление рассматривалось в качестве самоорганизации граждан длярешения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросовместного значения. Другими словами, местные Советы являлись основным,но не единственным звеном в системе местного самоуправления.

Наряду сСм.: Баженова О.И. Указ. соч. С.71.См., например: Тихомиров Ю.А. Социалистическое самоуправление народа. М., 1986. С. 13; БарабашевГ.В., Шеремет К.Ф. Указ. соч. С. 90.44Свод законов СССР. 1990. Т. 1. С. 267.45Цит. по: Выдрин И.В. Территориальный коллектив как субъект местного самоуправления(государственно-правовые аспекты) // Правоведение. 1992.

№ 4. С. 85 - 86.424328ними в систему включались органы территориального общественногосамоуправления, местные референдумы, собрания, сходы граждан, иныеформы непосредственной демократии. Аналогичный в этой части подход кместному самоуправлению был использован и в законодательстве РСФСР.Вгосударстве,основанномнанародовластии,необходимадецентрализация публичной власти, т.е. существование иной (наряду сгосударственной) формы власти. Ею и выступает местное самоуправление.Приэтом местноепротивопоставленысамоуправление идругдругу.Иэтогосударство невытекаетнемогутизбытьединствагосударственной власти, а из единства природы государства и местногосамоуправления: оба они основаны на началах народного представительства.Таким образом, и законодательство СССР, и законодательство РСФСР оместном самоуправлении носили переходный характер.

Каждое из них (вбольшей или меньшей части) отражало эволюцию понимания местногосамоуправления. Концепция местного самоуправления, заложенная взаконодательство РСФСР, получила свое дальнейшее развитие в российскомзаконодательстве после распада СССР.Действующая Конституция Российской Федерации46 рассматриваетместное самоуправление и как элемент государственного устройства, одну изформ народовластия, и как деятельность населения по решению вопросовместного значения, что закрепляется в положениях, расположенных непросто в разных статьях (частях статьи), но и в разных главах ее текста.

Какследует из ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации, народосуществляет свою власть непосредственно, а также через органыгосударственной власти и органы местного самоуправления. В ст. 12Конституции России признается и гарантируется местное самоуправление,закрепляется самостоятельность местного самоуправления в пределах своихполномочий, а также невхождение органов местного самоуправления вКонституция Российской Федерации // Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

// РГ.25.12.1993.4629систему органов государственной власти. При этом уже в силу ст. 130местноесамоуправлениевРоссийскойФедерацииобеспечиваетсамостоятельное решение населением вопросов местного значения.Вопрос о толковании представленной совокупности конституционныхположений,непосредственносвязаннойспониманиемместногосамоуправления, вызвал широкую дискуссию среди специалистов в областиконституционного и муниципального права.В центре внимания исследователей вновь оказался вопрос о сущностиместного самоуправления.

Прежде всего, споры развернулись вокруг ст. ст. 3и12КонституцииРоссии:насколькооправданнаконституционнаяформулировка об обособленности органов местного самоуправления?Назаконодательномуровнепонятиеместногосамоуправленияраскрывалось по-разному на отельных этапах развития законодательства оместном самоуправлении. Так, в ст. 2 Закона № 154-ФЗ47 под местнымсамоуправлениемпонимал,соднойстороны,признаваемуюигарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную иподсвоюответственностьдеятельностьнаселенияпорешениюнепосредственно или через органы местного самоуправления вопросовместного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иныхместных традиций, с другой - одну из основ государственного устройства.Причем оба этих аспекта отражались в разных частях одной статьи Закона (п.п.

1 и 2 ст. 2 соответственно).Иной подход использует законодатель при раскрытии понятия местногосамоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общихпринципахорганизацииместногосамоуправлениявРоссийскойФедерации»48: в едином законодательном определении отражены оба аспектасущности местного самоуправления. Как следует из ст. 1 Закона № 131-ФЗ,Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» // СЗ РФ.

1995. № 35. Ст. 3506. Документ утратил силу с 1 января 2009 года всвязи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее также – Закон № 154-ФЗ).48СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (далее также – Закон № 131-ФЗ).4730местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществлениянародом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленныхКонституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях,установленных федеральными законами, - законами субъектов РоссийскойФедерации,самостоятельноеиподсвоюответственностьрешениенаселением непосредственно и (или) через органы местного самоуправлениявопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетомисторических и иных местных традиций.С таким определением не соглашается Т.М.

Бялкина. По ее мнению,«замена понятия «деятельность населения» на «форму осуществлениянародом власти» в определении местного самоуправления представляется несовсем оправданной, поскольку, во-первых, осуществление власти - это тожедеятельность, во-вторых, акцент переносится на формы деятельности,отодвигая на задний план ее сущность, цели, задачи, и, в-третьих, власть втеории управления выступает в качестве свойства, атрибута управленческойдеятельности, необходимого субъектам управления для того, чтобы делатьсвои веления (решения) обязательными для исполнения»49.Современное законодательное определение как нельзя более удачноподчеркивает двуединую сущность местного самоуправления в единстве ивзаимосвязи ее обеих составляющих: местное самоуправление сегодня - этоне просто форма управления делами на местах, а прежде всего формаосуществления публичной власти (неотъемлемый элемент государственногоустройства), реализуемая посредством муниципальной управленческойдеятельности.

Каждая из этих составляющих, в конечном счете, связана спониманием муниципальной власти как власти территориального коллектива(населения): первая - с обозначением такой власти в статике, вторая - сБялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: lис.... докт. юрид. наук. Саратов, 2007. С.