Диссертация (Муниципальное образование как субъект финансового права), страница 9

Ее правовую основу составляют положения КонституцииРоссийской Федерации и, в частности, нормы главы 8 «Местноесамоуправление». Важное значение имеют и нормы международныхнормативных правовых актов, например, Европейской хартии местногоСмирникова Ю.Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации: автореф. … дис.

канд.юрид. наук. М., 2002. С. 9.7543самоуправления76 и Декларации о принципах местного самоуправления вгосударствах - участниках Содружества77. Правовые основы компетенциимуниципальных образований в финансовой сфере закрепляются также вфедеральных законах, наиболее важными из которых следует признать,Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс РоссийскойФедерации78 и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».Здесь же следует упомянуть законы субъектов Российской Федерации.Отметим, что более подробно содержание указанных нормативных правовыхактов будет раскрыто нами ниже, здесь хотелось бы отметить лишь то, чтоперечисленные нормативно-правовые акты содержат не только компетенциюмуниципальных образований, но и гарантии ее соблюдения.Применительнокпроводимомунамиисследованиюфинансово-правовые гарантии могут быть определены как нормативно закрепленныеположения,обеспечивающиесоблюдениеправиобязанностеймуниципальных образований в финансовой сфере.Следует согласиться с А.В.

Лошкаревым в том, что «невозможно создатьисчерпывающий перечень правовых гарантий, так как оценка правовогосредства в таком качестве может вестись лишь в рамках одного илинескольких однородных правоотношений, направленных на достижениеопределенного значимого для участника таких отношений результата»79. Приэтом указанный автор, применительно к конкретным правоотношениямрассматривает в качестве правовых гарантий правовые презумпции,правовые дефиниции, правовые декларации и правовые принципы80.СЗ РФ.

1998. № 36. Ст. 4466.Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников СодружестваНезависимых Государств. 1995. № 6. С. 85 - 89.78Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст.3824; Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32.Ст. 3340.79Лошкарев А.В. Правовые гарантии: теоретические проблемы определения и классификации: автореф. дис.… канд. юрид. наук.

Краснодар, 2009. С. 10.80См.: Там же. С. 11.767744К правовым гарантиям муниципальных образований относятся гарантииих финансовой самостоятельности, достаточности собственных средствместныхбюджетов,компенсациирасходов,возникшихвследствиевыполнения отдельных полномочий государства и гарантии объективностикритериев финансового выравнивания.Важнейшейгарантиейследуетпризнатьгарантиюфинансовойсамостоятельности муниципальных образований.Самостоятельность органов местного самоуправления обязательнопредполагает финансовую самостоятельность. Местные органы властидолжнырасполагатьфинансовымисредствамидляосуществленияпредоставленных им законодательством полномочий. Право местных властейвлиять на уровень и размеры финансовых ресурсов, необходимых длявыполнения возложенных на них функций, может быть ограничено лишь втом случае, если это противоречит общенациональной или региональнойполитике.Этотпринцип,закрепленныйвЕвропейскойхартииместногосамоуправления, к которой, как известно, присоединилась и Россия, нашелотражение также в российском законодательстве, регламентирующем статусместного самоуправления и экономические основы его деятельности.Однако на практике реализовать данный принцип оказалось достаточносложно.

Перед органами государственной власти и органами местногосамоуправления встали следующие ключевые проблемы: определениетерриториальных основ местного самоуправления и статуса муниципальногообразования; разграничение доходных и расходных полномочий по уровнямбюджетнойсистемы;обеспечениефинансовойосновыместногосамоуправления за счет увеличения собственных доходов; реформированиемежбюджетныхотношений,способствующеестимулированиюмуниципалитетов к развитию местной налоговой базы.Норма о финансовой самостоятельности местного самоуправлениязакреплена как на международном уровне, в Европейской хартии местного45самоуправления81 (далее – Хартия), так и в Конституции РоссийскойФедерации.Пункт1ст.9Хартииустанавливает,чтоорганыместногосамоуправления имеют право, в рамках национальной экономическойполитики,наобладаниедостаточнымисобственнымифинансовымиресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлениисвоих полномочий.

В то же время общепризнанным фактом являетсянедостаточное финансовое обеспечение муниципальных образований и ихзависимость от вышестоящих бюджетов. По проведенной оценке Счетнойпалаты Российской Федерации лишь 2,5% муниципальных образованиймогут обеспечить свои расходные обязательства полностью за счетналоговых и неналоговых доходов82.

В условиях, когда названные доходымуниципальных образований недостаточны для покрытия их расходов,основополагающейчастьюдоходовместныхбюджетовстановятсямежбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджетов бюджетнойсистемы Российской Федерации в форме дотаций, субсидий, субвенций ииных межбюджетных трансфертов.Анализст.9Европейскойхартииместногосамоуправлениясвидетельствует о том, что финансово-правовая политика Российскогогосударства в отношении обеспечения муниципальных образований внастоящее время противоречит нормам, закрепленным в Хартии.Например, пункт 2 ст.

9 Хартии устанавливает, что финансовые ресурсыорганов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям,предоставленным им Конституцией или законом. Следует отметитьтенденциюувеличенияколичествакаксобственныхполномочий,Европейская хартия местного самоуправления: ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 №55-ФЗ.

Ст. 9 // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.82Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за2010 г.: утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 29 августа 2011 г. №40К(807).8146закрепляемых за муниципальными образованиями, так и передаваемых имгосударственных полномочий.Изначально Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»за муниципальными образованиями было закреплено от 20 до 27 вопросовместного значения, в зависимости от вида муниципального образования.

Втечение 2004 - 2012 гг. первоначально установленный перечень полномочийрегулярно дополнялся. На данный момент он существенно увеличен - болеечем в полтора раза83.По инициативе Президента Российской Федерации проводится работа вобласти децентрализации бюджетных полномочий между уровнями власти, втом числе, передача части полномочий на уровень муниципальныхобразований.Представляется,чтодальнейшаяработапопередачеполномочий на уровень местного самоуправления должна проводитьсяисключительно с проработкой финансовой составляющей и обязательнымзакреплениемдополнительныхсобственныхисточниковдоходовзаместными бюджетами.Пункт 7 ст.

9 Хартии устанавливает, что субсидии местным органамсамоуправленияповозможностинедолжныпредназначатьсядляфинансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должнонаноситьущербаосновополагающемупринципусвободноговыбораорганами местного самоуправления политики в сфере их собственнойкомпетенции.В то же время в структуре финансовой помощи местным бюджетампреобладают не дотации, направления использования которых определяютсясамими муниципалитетами, а субсидии и субвенции, носящие целевой,заданный характер их использования. А.С.

Усик справедливо отмечает, что«в условиях преимущественной роли межбюджетных трансфертов вСм.: Валиев В. Т. Правовое регулирование государственных и муниципальных заимствований: на примереМосковской области: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2003. С.4.8347формировании доходов местных бюджетов муниципальные образования снизким уровнем экономического потенциала будут продолжать оставаться взависимости от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, у них невозникнет заинтересованности в проведении политики, направленной наэкономическое и социальное развитие»84.Ещеоднимэлементомфинансово-правовогостатусаявляетсяпубличный финансовый (законный) интерес.

Заметим, что в наукефинансового права такая категория как «интерес» остается малоизученной.Обращение к теории права позволяет выявить несколько подходов копределению данной категории. Например, А.В. Малько отмечает, что«законный интерес представляет собой отраженное в объективном правелибо вытекающее из его общего смысла и в определенной степенигарантированное государством простое юридическое дозволение, котороевыражается в стремлениях субъекта пользоваться конкретным социальнымблагом, а в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентныморганам в целях удовлетворения потребностей, не противоречащихобщественным»85. Н.В.

Витрук считал, что законный интерес, как июридическое право, есть возможность личности пользоваться социальнымблагом,атакжедействоватьопределеннымобразом,требоватьопределенного поведения от обязанных лиц и обращаться за защитой ккомпетентным государственным и общественным организациям86. Какможно заметить, Н.В. Витрук ограничивал законный интерес интересами«личности», в то время как А.В. Малько указывает на «субъект», то естьболее широко подходит к определению круга лиц, которые могут обладатьзаконным интересом. Следует, однако, определиться, может ли публично-Усик А.С.