Диссертация (Муниципальное образование как субъект финансового права)

Московский государственный юридический университетимени О. Е. Кутафина (МГЮА)На правах рукописиУКСУСОВ ВАСИЛИЙ ВАСИЛЬЕВИЧМУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК СУБЪЕКТФИНАНСОВОГО ПРАВА12.00.04 – финансовое право; налоговое право; бюджетное правоДиссертация на соискание ученой степеникандидата юридических наукНаучный руководитель:доктор юридических наук,профессор Е.Ю. ГрачеваМосква – 2016ОглавлениеВведение ...................................................................................................................

3Глава1.Особенностиправовогоположениямуниципальныхобразований как субъектов финансовых правоотношений ....................... 161.1. Исторические формы и институты местного самоуправления в России . 161.2. Финансово-правовой статус муниципальных образований ...................... 351.3. Финансовая деятельность муниципальных образований в РоссийскойФедерации ..............................................................................................................

511.4. Финансово-правовое положение муниципальных образований в России иГермании: аспекты сравнительно-правового анализа ....................................... 68Глава 2. Финансовые правоотношения с участием муниципальныхобразований: их виды и особенности .............................................................. 842.1.

Бюджетные правоотношения с участием муниципальных образований . 842.2. Финансово-правовое регулирование муниципального кредита ............. 1092.3. Компетенция муниципальных образований в сфере налогообложения 1302.4. Правовое регулирование муниципального финансового контроля........ 145Заключение .......................................................................................................... 167Список литературы ............................................................................................. 1772ВведениеАктуальность темы исследования.

В настоящее время на органыместного самоуправления Российской Федерации возложены важнейшиефункции в социальной, культурной, образовательной и иных сферахобщественной жизни. Будучи максимально приближенными к населению,муниципальные образования обладают возможностью быстрее чем другиепублично-правовые образования реагировать на потребности и нуждыграждан.Несмотря на то, что формально местное самоуправление в РоссийскойФедерации не входит в систему органов государственной власти, его, тем неменее, не следует рассматривать как исключительно обособленную формуреализации публичной власти.

Интересы муниципальных образований немогут рассматриваться в отрыве от общегосударственных интересов – сточки зрения прямых и обратных связей именно муниципальные образованияобеспечиваюткорреляциюмеждуосновныминаправлениямигосударственной политики и потребностями населения на местах.Очевидно, что выполнение муниципальными образованиями своихфункций напрямую связано с их финансированием. Как отмечается в п.

1ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местногосамоуправления имеют право, в рамках национальной экономическойполитики,наобладаниедостаточнымисобственнымифинансовымиресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлениисвоих полномочий1. Отсюда, в свою очередь, вытекает обязанностьгосударства закреплять за муниципальными образованиями источникиизвлечения дохода, которые были бы достаточны для финансирования ихполномочий. В случае недостаточности таких ресурсов на государстволожится обязанность финансирования муниципальных образований за счетЕвропейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ.

1998. № 36.Ст. 4466.13средств собственных бюджетов. Между тем, как свидетельствует практика,муниципальные образования не всегда могут финансировать расходныеобязательства за свой счет.Особенно острым вопрос достаточности финансирования местныхбюджетов становится в настоящее время. Можно предполагать, что вусловиях финансовой нестабильности, сопровождающейся падением доходовбюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации,муниципальные образования будут существенно ограничены в своихвозможностях. Это, в свою очередь, ставит вопрос о повышении финансовойдисциплины органов местного самоуправления, необходимости изысканияновых источников финансирования, в том числе за счет развитиямуниципально-частного партнерства, а также повышении эффективностииспользования имеющихся финансовых ресурсов. Все это возможно лишь вусловияхдолжнойтеоретическойпроработкипроблемправовогорегулирования финансовой деятельности муниципальных образований,котораявнесениюдолжнасопровождатьсяизмененийвформулированиемдействующеефинансовоепредложенийпозаконодательствоРоссийской Федерации.Следует подчеркнуть, что проводимая в настоящее время реформаместного самоуправления имеет своей целью консолидацию и укрупнениемуниципальных образований с тем, чтобы обеспечить более эффективноерасходование средств местных бюджетов.

Между тем итоги даннойреформы, в том числе с финансово-правовой точки зрения, только предстоитоценить.Действующая в настоящее время модель организации межбюджетныхотношений между муниципальными образованиями и государством (в лицеРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации) ставит местныебюджеты в зависимое положение, когда вопрос исполнения данныхбюджетов напрямую зависит от межбюджетных трансфертов. В такихусловияхмуниципальныеобразованиярассматриваютсянекак4самостоятельные и равные участники финансовых правоотношений, а какнизшее звено финансовой системы.Иное мнение заключается в том, что государство в большинстве случаевсамоустраняется в вопросах осуществления контроля за расходованиембюджетных средств муниципальных образований.

Между тем очевидно, чтоособенности формирования органов местного самоуправления, заключениямуниципальных контрактов и осуществления внутреннего и внешнегофинансового контроля на местах несут за собой серьезные коррупционныериски.Решение данной коллизии, обусловленной, с одной стороны, чрезмернойзависимостью местных бюджетов от средств межбюджетных трансфертов, асдругой-недостаточнымконтролемсостороныгосударствазамуниципальными финансами, возможно только в условиях должнойтеоретической разработки проблем правового регулирования финансовойдеятельности муниципальных образований.Степень научной разработанности темы исследования.

Следуетотметить, что в науке финансового права муниципальные образования долгоевремя не рассматривались как самостоятельные субъекты финансовойдеятельности.финансовогоОбусловленоправа,этокотораябылонаследиемпризнаваласоветскойгосударствошколыединственнымсубъектом, осуществляющим финансовую деятельность.Между тем, с начала 2000-х годов появляются исследования,посвященные как общим вопросам осуществления финансовой деятельностимуниципальных образований в Российской Федерации, так и отдельным ееаспектам,втомчислемуниципальномукредиту,осуществлениюмуниципального финансового контроля и т.д2.Жадобина Н.А. Бюджетно-правовой статус муниципального образования и проблемы реализациибюджетных полномочий органов местного самоуправления: дис. … канд.

юрид. наук. М., 2003. – 216 с.;Кованева Н.Е. Правовое регулирование финансовой деятельности органов местного самоуправления вРоссийской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. – 173 с.; Кошель Д.Е. Муниципальный кредит вРоссийской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. – 212 с.25ОсобоследуетвыделитьдокторскуюдиссертациюпрофессораЭ.Д. Соколовой, в которой рассматриваются теоретические аспектыправовогорегулированияфинансовойдеятельностигосударстваимуниципальных образований. В данной работе автор, в частности,обосновывает факт включенности финансовой деятельности муниципальныхобразований в состав такой категории, как «публичная финансоваядеятельность»3. Положения данной работы позднее были развиты вкандидатской диссертации С.А.

Савостьяновой, в которой подробнорассматриваютсяразличныеаспектыфинансовойдеятельностимуниципальных образований4.Необходимо признать, что возникший интерес к изучению финансовоправового регулирования местного самоуправления в Российской Федерациине в последнюю очередь был связан с формированием такого правовогообразования, как «муниципальное право». В этой связи можно выделитьдокторские диссертации В.И. Фадеева5 и Е.С. Шугриной6, в которыхзатрагиваются вопросы, имеющие принципиальное значение для изученияфинансовой деятельности муниципальных образований.Подчеркнем, что несмотря на наличие работ, в которых изучаютсяотдельные особенности финансово-правового положения муниципальныхобразований, в настоящее время отсутствуют исследования, в которых, сучетом современного состояния правового регулирования финансовыхотношений в Российской Федерации, была бы проведена комплексная оценкасостояния финансово-правового регулирования основных направленийфинансовой деятельности муниципальных образований в бюджетной иСоколова Э.Д.

Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства имуниципальных образований: дис. … докт. юрид. наук. М., 2008. – 401 с.4Савостьянова С.А. Правовое регулирование финансовой деятельности муниципальных образований:автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. – 27 с.5Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития: автореф.дис.