Диссертация (Муниципальное образование как субъект финансового права), страница 4

В то же время в ст. 116 Городового положения 1870 г.16(далее – Положение 1870 г.) это же право закреплялось в целом за городскимобщественным управлением, действующим именем города. Различныеформулировки применительно к земскому и городскому самоуправлениюиспользовались и в ст. 698 Свода законов Российской империи (Сводзаконов)17, согласно которой правами по приобретению имуществ обладалигорода и земские учреждения именем земства, а также ст. 414 Свода законов,относившей к общественным имущества, приобретенные именем земстваземскими учреждениями, и имущества, принадлежащие городам.Различие в законодательных формулировках применительно к земским игородским единицам отчасти можно увидеть в следующем.

К моментупроведения реформы 1870 г. отношение к городу как территориальнойединице (субъекту частного права) успело «прижиться» в сознании изаконодателя, и самих горожан, поскольку попытка придать ему статус союзаСм.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права: В 2 т. М., 2006. Т.

1: Органыгосударственного устройства. С. 300. Земство как объединение по территориальному (бессословному)признаку на уровне уездов и губерний являлось абсолютно новой формой образования и с трудомвоспринималось в качестве субъекта права (частного).15Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2. Отд.

1-е. Т. 39. СПб. 1867. Ст. 40457.16Там же. Т. 47. Отд. 1-е. СПб. 1875. Ст. 48498.17Свод законов Российской империи (далее - СЗРИ). Т. 9. Кн. 1 (изд. неофициальное). СПб. 1912. С. 36, 75.1418предпринималась ранее, принятием Жалованной грамоты на права и выгодыгородам Российской империи 1785 г.Исследователи отмечали, что субъектами частного права должны бытьпризнаны не органы местного самоуправления, а земские и городскиетерриториальные единицы18. Впрочем, в условиях сложившегося сугубоприкладного подхода к категории «субъект права» неопределенностьзаконодательных формулировок не препятствовала осуществлению функцийместного (земского и городского) самоуправления19.Таким образом, заложенная в Положениях 1864 г.

и 1870 г. концепцияместного самоуправления, игнорировавшая его публичную природу и особоезначение для становления государства нового типа по причине нежелания(неготовности)проведенияреформвобластигосударственногоустройства, стала основным препятствием на пути к эффективномурешению задач, возложенных на земское и городское самоуправление. Этоотмечалосьмногимиисследователями,земскимидеятелями,ясноосознавалось и государством. Как отмечал С.Ю. Витте, «земство пришло вупадок бесспорно потому, что поставлено было Правительством вненормальные условия, но изменить эти условия, дать ему свободу безпоследующего изменения самодержавного строя государства было нельзя»20.В 1890 - 1892 гг. на смену этим Положениям пришли Положение огубернских и уездных земских учреждениях 1890 г.21 (далее – Положение1890 г.) и Городовое положение 1892 г.22 (далее – Положение 1892 г.).Данные акты исходили из публичной природы местного самоуправления: изпредметов ведения местного (земского, городского) самоуправления былоСм., например: Гольденвейзер А.

Комментарий к 4 п. 698 ст. 1 ч. X т. (о приобретении права на имуществодворянскими, городскими и сельскими обществами) // Журнал гражданского и уголовного права. 1882. Май,Книга 5. С. 30 - 32.19См.: Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Московскогоуниверситета, 2010. С.53.20Витте С.Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908. С. 92.21СЗРИ. Т. 2. Кн. 1.

М., 1910. С. 281 - 304.22СЗРИ. Т. 2. Кн. 1. М., 1910. С. 219 - 240.1819изъято указание на хозяйственный характер решаемых ими вопросов, органыместного самоуправления наделялись властными полномочиями.Однакореформагосударственноговновьуправления.затрагивалаБолееисключительнотого,вместообластьожидаемыхконституционных реформ, с которыми и связывались надежды на изменениегосударственного строя, был сделан шаг в направлении укреплениясамодержавия23. Как отмечал С.А. Котляревский, «по мере того как врусском обществе назревали конституционные настроения и идеи, все болееподчеркивается самодержавный характер власти Монарха, понимаемыйпрямо в смысле нераздельности»24.Осознавая опасность возникновения рядом с собой самоуправляющихсяединиц, основанных на принципиально иных (представительных) началах инаделенных при этом властными полномочиями, самодержавное государствовновь предпочитает «встроить» местное самоуправление в сложившуюсясистему государственного устройства.

Однако, в отличие от реформы 1864 1870 гг., такое встраивание происходит на иной основе: без отмены принципавыборности,быливведеныспециальныеправилаформированияпредставительных органов самоуправления, усилившие присутствие в них«благонадежного» дворянского элемента. По замечанию В.М. Гессена,реформой 1890 - 1892 гг. в России было создано «дворянское земство»25.

Вовторых, сначала параллельно, а затем и в качестве дополнительных мер былиусилены бюрократические начала в управлении делами на местах. Врезультате всего перечисленного органы местного самоуправления оказалисьпоставленными под жесткий административный контроль, а чуждыйгосударственномуустройствуэлементпредставительностибыл«нейтрализован».В Манифесте от 29 апреля 1881 г. правительство ставило своей задачей развитие местногосамоуправления (хотя и при сохранении и укреплении самодержавия).

Однако впоследствии, в том числе ипод влиянием произошедших в марте 1881 г. событий, государство отказывается от широкихпреобразовательных планов в системе местного самоуправления (см.: Гессен В.М. Вопросы местногосамоуправления. СПб., 1904. С. 100 - 114).24Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских основных законов. М., 1912.

С. 130.25Гессен В.М. Вопросы местного самоуправления. СПб., 1904. С.115.2320В юридической литературе высказывались различные точки зрения повопросу о том, что представляет собой местное самоуправление.Таким образом, признание публичной (государственной) природыместного самоуправления оказалось недостаточным для его эффективногоосуществления.Реформа 1890 - 1892 гг. еще более ярко по сравнению с реформой 1864 1870 гг. продемонстрировала очевидную бесперспективность использованияконцепции субъекта права, разработанной в условиях самодержавногогосударства, но теперь уже в области не только частного, но и публичногоправа.Вчастномправепо-прежнемуотсутствовалаопределенностьотносительно того, кто является субъектом имущественных прав территориальные единицы или их органы.

Положение 1890 г. (ст. 4) иПоложение 1892 г. (ст. 7) содержали одинаковый подход: имущественныеправа приобретаются органами самоуправления именем земств (губернскогоили уездного) либо именем городского поселения. В то же время в ст. 414Свода законов по-прежнему шла речь об имуществе города и имуществе,приобретенном земскими учреждениями именем земства, а в ст. 698 - о правегорода и земских учреждений именем земства приобретать различного родаимущества.Итак, в Российской империи в условиях отчетливо выраженногонежелания и неготовности реформировать систему государственногоустройства, основанную на монархических, самодержавных началах, местноесамоуправлениевоспринималосьисключительнокакинститутдецентрализованного местного управления.26 На различных этапах (1864 1870гг., 1890 - 1892гг.) оно встраивалось в сложившуюся системугосударственного устройства, в то время как последняя так и не подвергласькаким-либо изменениям.

Такое узкое понимание местного самоуправления26См.: Баженова О.И. Указ. соч. С.53.21стало основным препятствием на пути к эффективному осуществлениювозложенных на него задач.Отказ в проведении конституционных реформ препятствовал иразвитию в Российской империи представлений о понятиях субъекта права,юридического лица.

И вновь, в отличие от стран Западной Европы, гдеиспользование этих понятий постепенно начинало связываться, преждевсего, с эмансипацией личности, ее активной ролью в общественномразвитии, первичностью во взаимоотношениях с государством нового типа(правовым), у нас продолжало господствовать воззрение на субъект права какносителя прав и обязанностей, закрепленных нормами объективного права.Такое понимание позволяло субъекту права выполнять задачи прикладногохарактера (участвовать в правоотношениях, осуществляя предоставленныезаконом возможности), но не раскрывало его внутренней правовой природы.Ярче всего это проявлялось в области местного самоуправления.Введение в правовой оборот местных территориальных единиц какпринципиально новых форм образований, возникающих среди свободного иполноправного в гражданском смысле населения, могло произойти толькопосле обновления концепции субъекта права, сложившейся в монархическомгосударстве, где права и обязанности отдельного человека обусловлены егообязательным вхождением в состав одного из сословных союзов.Применениеустаревшейвотношенииконцепциисубъектасубъектовправанеместноготребовалосамоуправленияобязательногообращения к вопросу о сущности местного самоуправления, происхожденииего субъектов.

Но такая концепция и не позволяла в области частного праварешить вопрос о том, кому принадлежат права частного характера: местнымтерриториальным единицам либо их органам. В области права публичногоэта концепция, направленная на сохранение единства самодержавной власти,и вовсе не рассматривала местные территориальные единицы либо их органысубъектами права. Складывалась парадоксальная ситуация, при которойлицо, наделенное правами как частного, так и публичного характера,22признавалось субъектом частного права, а в его признании субъектомпубличного права отказывалось.В результате революционных событий 1917 г. и последовавшего за нимиобразования Советского государства в стране устанавливается новая системагосударственного устройства, основанная на народовластии27.