Диссертация (Трансформации института государственной службы России в условиях политических изменений)

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования«Российская академия народного хозяйства и государственной службы приПрезиденте Российской Федерации»ИНСТИТУТ ОБЩЕСТВЕННЫХ НАУККафедра политологии и политического управленияНа правах рукописиБорщевский Георгий АлександровичТРАНСФОРМАЦИИ ИНСТИТУТАГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ ВУСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИЗМЕНЕНИЙСпециальность 23.00.02 –Политические институты, процессы и технологииДИССЕРТАЦИЯна соискание ученой степенидоктора политических наукНаучный консультант:доктор политических наук, профессорМОРОЗОВА Елена ГеоргиевнаМосква – 20182ОглавлениеВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 3ГЛАВА1.ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕОСНОВЫИССЛЕДОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ВУСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИЗМЕНЕНИЙ ............................................... 221.1.

Концептуализация базовых понятий исследования ................................ 221.2. Методология и источниковая база исследования .................................... 47ГЛАВА 2. ОТЕЧЕСТВЕННЫЕ И ЗАРУБЕЖНЫЕ КОНЦЕПЦИИТРАНСФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В КОНТЕКСТЕПОЛИТИЧЕСКИХ ИЗМЕНЕНИЙ ...................................................................... 672.1. Подходы к интерпретации взаимосвязей политических изменений ипроцессов институциональной трансформации государственной службы . 672.2.

Классические и современные концепции государственной службы и ееинституциональных трансформаций ............................................................... 92ГЛАВА 3. ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙСЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ РАЗЛИЧНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМ ..... 1193.1. Модели государственной службы зарубежных стран и политическиефакторы их институциональной трансформации .........................................

1193.2. Политические аспекты становления и развития институтаотечественной государственной службы....................................................... 142ГЛАВА4.ОСОБЕННОСТИТРАНСФОРМАЦИИИНСТИТУТАГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ СОВЕТСКОЙ ИПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ ..........................................................................

1664.1. Политические факторы институциональной трансформации советскойгосударственной службы................................................................................. 1664.2. Влияние политических изменений в постсоветской России наинституциональное состояние государственной службы ........................... 187ГЛАВА5.ПРОБЛЕМЫИПЕРСПЕКТИВЫРАЗВИТИЯГОСУДАРСТВЕННОЙСЛУЖБЫРОССИИВУСЛОВИЯХПОЛИТИЧЕСКИХ РЕАЛИЙ СОВРЕМЕННОСТИ ........................................ 2055.1.

Проблемы и противоречия стратегического курса трансформацииинститута государственной службы в России .............................................. 2055.2. Перспективные сценарии политики изменений институциональноймодели российской государственной службы .............................................. 222ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...................................................................................................

246СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ .......... 251ПРИЛОЖЕНИЯ ................................................................................................... 2713ВВЕДЕНИЕДанное исследование посвящено вопросам трансформации институтагосударственной службы в условиях политических изменений в России.Актуальность темы исследования вызвана тем, что сегодня, вусловиях внутренней экономической напряжённости и внешнеполитическогодавления, повышаются требования к аппарату власти. Президент России всвоих выступлениях неоднократно указывал на то, что низкое качествовласти является тормозом на пути реформ в различных сферах общественнойжизни.1Трансформации государственной службы относятся к числу ключевыхструктурных реформ.

К настоящему времени этап правового оформленияинститута государственной службы пройден, и на повестке дня находитсявопрос о повышении его эффективности. При этом наблюдается стагнацияреформы государственной службы: доверие граждан к институтам власти неповышается, как показывают исследования.2 Причиной может являтьсянедостаточное осознание политическими и административными акторамиинституциональных особенностей госслужбы. Политическая наука призванавыработатьреформыинструментарий,государственнойпозволяющийбюрократииобеспечитьпотребностямадекватностьсовременногообщества.Эксперты подчёркивают, что совершенствование данного институтадолжно быть встроено в курс политического руководства страны.3 Но длядейственного реформирования необходимо уметь прогнозировать влияниеполитических факторов на трансформацию института государственнойслужбы.

Современная государственная служба должна быть, в первуюочередь,инструментомНеобходимо1длядостижениянациональныхустановить связь между процессамиприоритетов.внутриинститутаПослание Президента РФ Федеральному Собранию. 01.03.2018 // Российская газета. 2018. № 46.Российское общество и вызовы времени / под ред. М.К. Горшкова. М.: ФНИСЦ РАН, 2017.3Маслов Д.В., Дмитриев М.Э., Айвазян З.С. Отдельные аспекты трансформации государственногоуправления: процессы и качество (доклад).

М.: Центр стратегических разработок, 2018.24государственной службы и конечным эффектом для общества от егофункционирования. Поиск в этом пространстве имеет как теоретическую, таки практическую ценность.Система государственной службы является инерционной, ввиду чегоизменениявнейпроисходятзамедленно.Политическиеизмененияоказывают определяющее, но далеко не мгновенное, воздействие на свойствагосударственнойслужбы,чемобосновановключениевгоризонтисследования продолжительного временного периода. Важно не тольковидеть следствия, но и понимать причины изменений, закономерностиразвития анализируемого института.

Современный уровень политическойнауки позволяет обобщить накопленный эмпирический материал, выявитьобщие закономерности и выработать на этой основе подходы для решениязадач реформирования.Противодействие системным дисфункциям государственной службы,которые глубоко укоренились, требует понимания факторов, определяющиххарактеристики института.

Неоинституциональная теория позволяет выявитьэти факторы, узкие места, «точки роста» и лучшие практики.Таким образом, изучение трансформаций института государственнойслужбы России в условиях политических изменений является актуальным,что обусловило обращение к данной теме в рамках диссертационногоисследования.Степень научной разработанности темы. К настоящему временипредприняты многочисленные исследования проблем государственнойслужбы.Трансформации государственной службы исследуются в рамкахконцепции политико-административного управления (Л.В.

Сморгунов, В.С.Комаровский).1 Подчеркивая решающую роль исполнительной власти игосударственной гражданской службы в реализации любых преобразований,1Smorgunov L.V. Inclusive Growth and Administrative Reform in the Brics Countries // Public AdministrationIssues. 2018. No 5; Комаровский В.С. Формирование национально- государственной идентичности России:вызовы и риски // Россия и мусульманский мир. 2016. № 9.5авторы указывают, что госслужба выступает агентом изменений и одним изключевых субъектов национального политического лидерства. На основеуказаннойметодологииоформилисьшколыполитическогоанализабюрократии ведущих научных центров: РАНХиГС, МГУ, СпбГУ, МГИМО.Предметом исследований становятся политическое управление (А.И.Соловьев, О.Ф.

Шабров, Г.В. Пушкарева, Е.Г. Морозова),1 политикоадминистративные элиты (А.В. Понеделков, О.В. Гаман-Голтувина),2 этика(А.В.Оболонский,политическиеЮ.В.Ирхин),3коммуникацииинновации(Л.Н.(И.А.Тимофеева).5Василенко),4Эффективностьполитического управления в динамике рассмотрена В.Б.

Слатиновым, атакже В.И. Якуниным и С.С. Сулакшиным.6До 1990-х гг. в нашей стране исследования государственной службы восновном имели правовой характер. В дореволюционный период онисвязаны с именами Н.К. Нелидова, А.Д. Градовского,7 в советский – С.С.Студеникина, В.М. Манохина,8 в постсоветский – Д.Н. Бахраха, Ю.Н.Старилова.9 Период становления законодательства о государственной службеотмечендискуссиейсторонников политического(деятельностного)иправового (институционального) подходов.

В рамках первого из них (В.Д.1Соловьев А.И. Политический лидер в административной среде государственного управления, или “Кто вдоме хозяин?” // Полис. 2017. № 2; Шабров О.Ф. Модернизация в эпоху постмодерна // Власть. 2017. № 11;Пушкарева Г.В. Идейно-ценностный механизм реформирования государственной службы //Государственное управление (эл.

вестник). 2017. № 63; Морозова Е.Г., Фалина А.С. Исполнительная власть:на стыке политики и администрирования // PolitBook. 2015. № 4.2Вилков А.А., Воронцов А.С., Понеделков А.В. Политико-административные элиты: генезис, проблемыразвития на современном этапе // Известия СарГУ. 2017.