Проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе, страница 8

Это также актыдокументы,издаваемыекомпетентнымиорганамиилидолжностными лицами, которыми, однако, не устанавливаются, неизменяются и не отменяются правовые нормы, а содержащиеся вних предписания носят индивидуальный характер, т.е. адресованыконкретнымлицамвсвязисконкретнымивозникшимиобщественными отношениями. Индивидуальные акты направленына применение правовых норм, выраженных в нормативныхправовых актах.Какправило,должностныелица,всеорганынаделенныегосударственнойправомвластипринятияи(издания)нормативных актов, обладают и правом принятия (издания)правоприменительных актов. В то же время, огромное число органовидолжностныхлиц,наделенныхправоприменительнойкомпетенцией, не обладают компетенцией нормотворческой.На практике возникают ситуации, когда в одном и том жеправовом акте содержатся предписания как нормативного, так ииндивидуального характера (т.н.

«комплексные акты»). С точкизрения юридической техники, такая.-кдефектом, поскольку этимкомплексностьнарушаетсяединствоявляетсясодержанияправового акта, создаются трудности в его применении.Президент Российской Федерации, как уже отмечалось выше,обладает обширными полномочиями в области издания правовыхактов. Исходя из Конституции и сложившейся правотворческойпрактики Главы государства, акты Президента различаются как по^* См.: Законодательный процесс. Научно-практическое пособие.

/ Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М.,2000. С. 29.47форме (указ, распоряжение), так и по критерию их нормативности(нормативные,комплексные,индивидуальные).Внерамокконституционного регулирования, что было также уже отмеченовыше,остаются акты, издаваемые Президентом как ВерховнымГлавнокомандующимВооруженнымиСиламиРоссийскойФедерации, а именно приказы и директивы.Некоторыми авторами предлагается рассматривать в качественормативного и такие документы, исходящие от Президента, как егоежегодные Послания кФедерации.

Так,Федеральному Собранию РоссийскойO.K. Кичалюк предлагает наделить посланияПрезидента «специальной юридической силой», исходя из того, что,по ее мнению, «президентские послания - это политико-правовыедокументы,которыеслужаториентиромзаконодательнойдеятельности парламента. В тоже время, по отношению кфедеральномуправительствуихнормативностьочевидна» .Указанное утверждение, думается, не бесспорно.Во-первых, ни по форме, ни по содержанию посланияПрезидента не отвечают тем требованиям, которые предъявляютсянаукой и практикой к нормативным правовым актам. Они необладают формальной определенностью, не выражают нормативныхпредписаний и не обеспечены санкциями за их несоблюдение.Во-вторых, исходя из принципа разделения властей и'?rнезависимостикаждойзафиксированного в ст.изветвейгосударственнойвласти,10 Конституции Российской Федерации,крайне проблематично выглядела бы ситуация, когда Президент могбы обращаться к парламенту с посланиями нормативного характера.В контексте парламентаризма эти послания следует трактовать какпожелания Президента, обращенные к представительному органу,^* Кичалюк О.Н.

Акты Президента Российской Федерации (конституционно-правовой аспект).Автореф. дис.... к.ю.н. Саратов, 1999. С. 7.48его видение законотворческих задач и перспектив, но отнюдь не какего волеизъявление,носящее императивныйдляпарламентахарактер. Действия парламента сообразно посланиям Президентазависят, прежде всего, от доброй воли самого парламента,политической ситуации в стране, степени согласованности работыФедерального Собрания и Президента, но не определяютсянормативной силой самих посланий.В-третьих, не так уж очевидна императивность президентскихпосланийидляПравительстваРоссийскойФедерации.Правительство - самостоятельный орган государственной власти (ст.11Конституции),осуществляющийисполнительнуювластьРоссийской Федерации (ч. 1 ст.

110 Конституции). Оно прямо неподчинено Президенту, а осуществляет свою деятельность наосновании и во исполнение Конституции, федеральных законов инормативных указов Президента (ч. 1 ст. 115 Конституции). Ни изтекста.Основногозакона,ниизтекстаФедеральногоконституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве37Российской Федерации»не следует, что президентские посланияимперативны для Правительства.

Более того, эти послания имеютсвоим адресатом именно Российский парламент.Сказанное, конечно, не умаляет той важной роли, которуюиграют ежегодные послания Президента Федеральному Собранию вrj;^процессеформированияправа,определениязаконотворческихприоритетов, однако никаких оснований для рассмотрения их вкачестве нормативных правовых (да и вообще, правовых) актовПрезидента Российской Федерации в Конституции и федеральномзаконодательстве не усматривается.^^ См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. Собрание законодательства РФ.1998.№1.Ст. 1.49Вышеизложенные аргументы также можно отнести, и кдругому виду посланий, адресуемых Президентом ФедеральномуСобранию, - Бюджетным посланиям.

Данный вид посланий всоответствии со ст. 170 Бюджетного кодекса РФ направляетсяГлавой государства парламенту не позднее месяца марта года,предшествующего очередному финансовому году. В БюджетныхпосланияхПрезидентаопределяетсябюджетнаяполитикаРоссийской Федерации на очередной финансовый год^*. Посколькуутверждение государственного бюджета - традиционная прерогативапарламента, то Бюджетные послания также не следует трактовать вкачестве нормативных правовых актов Главы государства. Здесь,однако, следует заметить, что сведения, изложенные в Бюджетныхпосланиях Президента, должны учитываться при составлениибюджетауполномоченныминатофинансовымиорганамиисполнительной власти (ч. 3 ст.

172 Бюджетного кодекса РФ).При этом известны случаи, когда Президент обращался спосланиями не к парламенту, а именно к Правительству РоссийскойФедерации . Конституцией Российской Федерации и Федеральнымконституционнымзаконом«ОПравительствеРоссийскойФедерации» такой формы взаимодействия между Президентом иПравительством не предусмотрено. Очевидно, что в данном случаеречь может идти только о рекомендациях, адресуемых Главой(^государства органу исполнительной власти.

Однако императивностьмногих формулировок отмеченных посланий(«Правительстводолжно в самое ближайшее время разработать и реализовать...».^' См.: Бюджетное послание Президента РФ ФС РФ от 31 мая 2000 г. «О бюджетной политикена 2001 год и на среднесрочную перспективу» («Российская газета» от 3 июня 2000 г.);Бюджетное послание Президента РФ ФС РФ б/д «О бюджетной политике на 2002 год»(«Российская газета» от 24 апреля 2001 г.).^' См.: Послание Президента РФ к Правительству РФ от 02 июня 1997 г. № Пр-847 «Обюджетной политике в 1998 году» (Текст послания официально опубликован не был) //Электронная база правовой информации «Гарант».

С аналогичным посланием - "О бюджетнойполитике на 2000 год» - Президент обращался к Правительству и в 1999 г. (см.: «Российскаягазета» от 13 апреля 1999 г.).50«Правительствунеобходимо...»,«Правительстводолжнопринять...» и т.д.) свидетельствует, что Президент склонен былрассматривать себя в качестве непосредственного руководителяПравительства,точнее,должностноголица,стоящегонадПравительством.

Такой подход не вписывается в конституционнуюсхему разделения властей, а потому одобрения, по моему мнению,вызвать не может. По своей юридической природе отмеченный видпосланий также не должен рассматриваться в качестве нормативныхактов Президента Российской Федерации, поскольку их форма непредусмотренаконтекстесистемезаконодательством,сложившихсяввзаимоотношенийа нормативность,отечественнойПрезидентадажевполитико-правовойиПравительства,сомнительна.

Теоретически, Правительство могло бы обжаловатьтакие акты Президента в Конституционный Суд РоссийскойФедерации по мотивам неконституционности их формы.Важнымдокументом,исходящимотимениГлавыгосударства, является и военная доктрина Российской Федерации,утверждаемая Указом Президента в силу п. «з» ст. 83Конституции.КонституционныйСудРоссийскойФедерациивПостановлении от 31 июля 1995 г. № \Q-lt^ сформулировал своюправовую позицию относительно юридической силы данногодокумента следующим образом: «Основные полож:ения военной*" См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П «По делу опроверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 годаN 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка натерритории Чеченской Республики)», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря1994 года N 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженныхформирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта»,постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 «Обобеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РоссийскойФедерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженныхформирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов СеверногоКавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 «ОбОсновных положениях военной доктрины Российской Федерации» // Собраниезаконодательства РФ.

1995. № 33. Ст. 3424.51доктрины Российской Федерации, принятые УказомПрезидентаРоссийской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833, являютсясоставной частью концепции безопасности РоссийскойипредставляютсобойсистемуофициальноФедерациипринятыхвгосударстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросуиспользованияжизненноВооруженныхважныхСил и других войск дляинтересов.варианты возникновенияВ документезащитырассматриваютсявоенных угроз, адекватногоповедениягосударства и пргашнения его Вооруженных Сил.ОсновныепололсениявоеннойдоктриныРоссийскойФедерации не содерж:ат нормативных предписаний.Нормативноесодерж:ание отсутствует в связи с этим и в Указе ПрезидентаРоссийской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833, которым ониприняты.

Таким образом, эти документы не относятся к числуактов, которые могутРоссийскойФедерацииРоссийскойФедерации,проверятьсянаихКонституционнымсоответствиеи, следовательно,СудомКонституциипроизводствопо ихпроверке на основании пункта 1 части первой статьи 43 и статьи68 Федерального конституционного закона «ОСуде РоссийскойФедерации»подлежитКонституционномпрекращению»(п. 7мотивировочной части).Сама по себе эта позиция видится достаточно спорной,посколькувоеннуюрассматриватьвдоктринукачествеможно,нормативногоповсейактавидимости,особогорода,выражающего нормы-задачи и нормы-принципы, действующие всфере военного строительства. Другое дело, что военная доктринаРоссийской Федерации приобретает юридическую силу посредствомутверждения ее соответствующим указом. Сам по себе УказПрезидента об утверждении военной доктрины, видимо, являетсятакже указом нормативным, поскольку не имеет конкретного52адресата, рассчитан на неоднократное действие и издается впределах компетенции Президента, установленной Конституцией.ТакимПрезидентаобразом,единственнымиРоссийскойФедерации,нормативнымиустановленнымиактамипосвоейформе Конституцией, следует считать его указы и распоряжения.Неявляютсясамостоятельнымиформамипрезидентскогоправотворчества различного рода положения, порядки, инструкции,указанияиПрезидентат.д.,утвержденныеРоссийскойуказамиФедерациииираспоряжениямиоформленныеввидеприложений к ним, поскольку свою юридическую силу они, подобновоенной доктрине, приобретаютне непосредственно,а черезсоответствующие акты Президента об их утверждении.Здесь надо оговориться, что речь идет именно о нормативныхактах, т.к.