Проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе, страница 5

Вотечественной науке вопрос о том, являются ли решения высшихсудов Российской Федерации, в частности. Конституционного Суда,судебными прецедентами в «классическом» смысле, остаетсядиcкyccиoнным^^.§ 2. Классификация форм участия Президента РФ вправотворческом процессе.Как отмечалось в § 1 настоящей главы, правотворческийпроцесс в Российской Федерации характеризуется разнообразиемформ и множественностью субъектов, в нем участвующих. Одно изцентральных мест в ряду субъектов правотворческого процессазанимает Президент Российской Федерацнн, что объясняется егоконституционным статусом и обширностью принадлежащих емуполномочий.КонституцияРоссийскойФедерации1993г.внесласущественные коррективы в статус Президента.

Если по ранеедействовавшемуОсновномуЗакону(ст.121-1)Президент" Теория государства и права/ Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. С. 414-415." См.: Кошелева В.В. Акты судебного толкования правовых норм. Вопросы теории и практики.Автореф. дне. ... к.ю.н. Саратов, 1999. С.22. Марченко М.Н. Сравнительное правоведение.Общая часть. М., 2001. С. 535-551.28рассматривалсякаквысшееисполнительнойвластидолжностноеРоссийскойлицоФедерации,и .

главатосогласноКонституции 1993 г. он получил статус Главы государства. Это немогло не отразиться и на подходах к оценке места и ролиПрезидента в правотворческом процессе.С одной стороны, некоторые президентские полномочия вобласти правотворчества в результате принятия Конституции 1993 г.были сокращены. В частности, Президент лишился права отменыактов органов исполнительнойвласти субъектов Федерации,каковым он был наделен в силу ч.З ст.

121-8 прежней Конституции.Также формально Президент не получил полномочия по проверкеисполнения своих актов, какие онимел в силу ч. 1 ст. 121-8Конституции 1978 г.С другой стороны, многие права Президента в интересующейнас сфере были расширены. Указанное расширение проявилось вследующих обстоятельствах.Во-первых,Конституция1993г.непредусматриваетположения, аналогичного норме ч. 2 ст. 121-8 Конституции 1978 г., всоответствии с которой, в случае противоречия акта ПрезидентаКонституции, закону Российской Федерации, действует нормаКонституции, закона Российской Федерации.Во-вторых, хотя Президент больше уже и не рассматривается^'/1в качестве главы исполнительной власти в стране, он приобрелвозможностьнепосредственнойотменыактовфедеральногоПравительства, которой до 1993 г. не обладал.В-третьих, изменились конституционные формулировки, припомощикоторыхописывалсяпорядокреализацииправапрезидентского «вето».

Ч. 3 ст. 107 Конституции 1993 г. говорит оботклонении федерального закона Президентом, тогда как в ранеедействовавшем Основном Законе речь шла о возвращении закона для29повторного рассмотрения (ч. 2 ст. 117). Изменился и порядокпреодоленияпрезидентского«вето»впарламенте:прежняяКонституция требовала для этого повторного принятия законабольшинством голосов от общего числа депутатов в каждой изпалатВерховногоСовета;Конституция1993г.требуетквалифицированного (не менее 2/3) большинства голосов от общегочисла членов Совета Федерации и Государственной Думы.Формы участияправотворчествеПрезидента Российскойнеоднородны.ОниФедерациидифференцируютсяввзависимости от целого ряда обстоятельств, в числе которых могутбыть названы:1) задачи, стоящие перед Президентом в рамках конкретнойправотворческой процедуры;2) объемконституционныхполномочийПрезидентавотношении такой процедуры;3) единоличное осуществление Президентом правотворческойпроцедурылибожесовместносдругимисубъектамиправотворческого процесса.Классификация форм участия Президента в правотворчествеосложняется, во-первых, тем, что на сегодняшний день в России досих пор не принят Федеральный закон «О нормативных правовыхактах»,'•#т-проекткоторогонаходитсянарассмотрениивГосударственной Думе еще с 1996 года, во-вторых, отсутствием (ипринципиальной невозможностью, до внесения соответствующихизмененийвКонституцию,принятия)специальногоконституционного закона о Президенте, которым могли бырегламентироваться все нюансы участия главы государства вправотворческом процессе, в-третьих, неопределенностью многихконституционных норм, регулирующих данный вопрос.30Можно признать правильным мнение, что «Конституция,видимо,должнаосновополагающихсодержатьспециальныйпринципахразделправотворческойобдеятельностигосударственных органов.

В ней следовало бы четко определитьконституционную компетенцию каждого правотворческого органана принятие (издание) нормативно-правовых актов в определеннойформе, по конкретному кругу вопросов (предметов ведения)» .Однако, поскольку Конституция в настоящее время такогораздела не содержит, классификация форм участия Президента вправотворчестве может быть произведена лишь доктринально.Анализ конституционных 1юрм, которыми регулируютсястатус Президента и вопросы правотворчества в РоссийскойФедерации, показывает, что Президент Российской Федерации,участвуя в правотворческом процессе, либо реализует свои властныеполномочия главы государства непосредственно, либо выступаеткакучастникзаконодательногопроцесса,субъектправазаконодательной инициативы. Очевидно, что это две основныхформы правотворческой деятельности Президента, присущие ему всилу его конституционного статуса.Непосредственное правотворчество Президента РоссийскойФедерации - это издание им указов и распоряжений в соответствиисо ст.

90 Конституции Российской Федерации. Как известно, данныеакты Президента обязательны на всей территории России (ч. 2 ст. 90Конституции)и не должныпротиворечитьКонституцииифедеральным законам (ч. 3 ст. 90).Следует отметить, чтоконституционная норма, которойзакрепляются виды и свойства актов Президента, довольнопробельна по следующим основаниям.' Закон: создание и толкование / Под ред.

А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 52.31Во-первых, в ней не содержится положений о соотношенииуказов и распоряжений главы государства по своей юридическойсиле. В теории закрепилась точка зрения, согласно которой указыПрезидента следует рассматривать как нормативные правовые акты,а распоряжения - как акты правоприменительные^ ^ На сходныхпозициях стоят и разработчики проекта Федерального закона «Онормативных правовых актах Российской Федерации», в ст.

13которогосказано:принимаются«Нормативныеисключительноправотворческая практикаправовыевформеактыПрезидентауказов».Однакоглавы государства показывает, чтоданный принцип соблюдается далеко не всегда. Например, системамониторинга,лабораторногоконтроляипрогнозированиячрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера быласоздана на основании безымянного распоряженияПрезидентаРоссийской Федерации от 23 марта 2000 г. № 86-рп^^, хотя очевидно,что создание новых учреждений в системе исполнительной властидолжно производиться на основании указов, т.е. актов нормативногохарактера.Сдругойправоприменительныйслужащихнажестороны,характердолжности,вопросы,(назначениенаграждениеносящиеявногосударственныхгосударственныминаградами, прием лиц в российское гражданство и т.д.), зачастуюрегулируются именно указами.Во-вторых, конституционная норма, содержащаяся в ст.

90,весьма скупо выражает идею подзаконности актов Президента,поскольку прямо не предписывает того, что данные акты не тольконе должны противоречить федеральному законодательству, но ииздаются на основе и во исполнение его. Это приводит и ктеоретическим спорам.

Так, если одни исследователи прямо и^' См.: Общая теория государства и права. Академии, курс: В 2-х тт. Т. 2 Теория права / Под ред.М.Н. Марченко. С. 146.32безоговорочно относят акты главы государства к числу актовподзаконных^^, то другие утверждают, что данные акты нельзярассматривать как подзаконные в чистом виде, поскольку, будучигарантом Конституции (ч. 2 ст. 80), Президент вправе осуществлятьнормативное регулирование не только на основании закона, но и вего отсутствие.

«В условиях отсутствия закона указы Президента,восполняющие законодательные пробелы, являются настоятельнойнеобходимостью», - отмечают сторонники этой концепции^"^.Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своихпостановленийсформулировалправовуюпозицию,согласнокоторой Президент действительно имеет право - при наличииопределенных условий - осуществлять «восполняющее» правовоерегулирование(подробнеепозицияКонституционногоСудаРоссийской Федерации по данному вопросу будет отдельнорассмотрена в гл.

II этой работы).Представляется, что отказ - пусть даже и на уровне теории - отпринципаподзаконностиактовПрезидентавесьмаопасен,поскольку привносит дисбаланс в устоявшуюся систему иерархииправовых актов, что чревато возникновением коллизий, а также, вусловиях чрезвычайно широких и практически неконтролируемыхполномочий Президента, способен привести к крайне негативным идаже трагическим для общества и государства последствиям.<«Решение этой проблемы будет зависеть от скорейшего^•принятия закона о нормативных актах. В проекте этого законазакреплено, что «указы и распоряжения Президента РоссийскойФедерации принимаются на основе и во исполнение (выделено мной.- Д.С.) Конституции Российской Федерации и законов РоссийскойФедерации и не могут им противоречить» (ч.