Проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе, страница 9

в сфере издания актов индивидуальных компетенцияПрезидента более широка.В качестве правоприменительныхактов Главыгосударстваследует рассматривать:запросыПрезидентаРоссийскойФедерацииКонституционный Суд Российской Федерации овсоответствиинормативных актов Основному закону;письмаГосударственнуюПрезидентаДумуРоссийскойФедеральногоФедерацииСобраниявРоссийскойФедерации об отклонении в соответствии с ч.

3 ст. 107 Конституциипринятых этой палатой федеральных законов"*';письма Президента Российской Федерации о внесении вГосударственнуюДумузаконопроектовипредложенийоратификации международных договоров в соответствии с п. «г» ст.84 и ч. 1 ст. 104 Конституции;*' Справедливо мнение О.Н. Кичалюк, согласно которому «данное конституционное правоПрезидента РФ необходимо оформлять не письмом, а указом главы государства» (Кичалюк О.Н.Указ. соч. С. 7).53заключения Президента Российской Федерации, адресованныепарламенту, на проекты федеральных конституционных законов ифедеральных законов;оперативные поручения Президента Российской Федерации,имеющие форму его резолюций на входящих документах, а такжеписем и записок, адресованных конкретным должностным лицам,чащевсего,АдминистрацииПрезидентаилисистемыисполнительной власти.

Существует специальный президентскийУказ от 6 ноября 1996 г. № 1536 «О мерах по совершенствованиюорганизацииконтроляПрезидентаРоссийскойипроверкиФедерации»"*^,исполнениякоторымпорученийустановленыметоды проверки исполнения таких поручений, а для лиц, виновныхв их неисполнении, - предусмотрена возможность применениядисциплинарных санкций.В целях обеспечения конституционной законности виделся быоптимальным вариант, при котором все индивидуальные актыПрезидента такого рода оформлялись через его указы либо, чтопредпочтительней, распоряжения. Это предложение объясняетсятем, чтораспоряжение Президента Российской Федерации -конституционно определенный акт, на который распространяютсяобщие требования, предъявляемые законодательством и доктриной кправовым^актам,включаявозможностьихобжалованиязаинтересованными лицами, требования в определенных случаях ких официальному опубликованию и т.д.Большинствоисследователейотмеченнойпроблемысклоняется к тому, что «...Президент издает свои акты только вформах, установленных Конституцией)/^, и видит в этом один из*^ Собрание законодательства РФ.

1996. № 46. Ст. 5241.*^ Лучин В.О., Мазуров А.В. Указ. соч. С. 12.54критериев конституционности акта вообще'*'*. Конституционный СудРоссийской Федерации еще в 1993 г. обозначил свою правовуюпозицию по данному вопросу, указав, что практика принятияПрезидентом Российской Федерации каких-либо актов, формакоторых не предусмотрена Конституцией (речь в ПостановленииКонституционногоСуда шла,в томчисле,осовместномПостановлении Президента Российской Федерации и ПредседателяВерховного Совета Российской Федерации от 03 января 1992 г. № 7«Об административно-территориальном делении города Москвы»),является нарушением требований Основного закона'*^.Видимо, практика издания индивидуальных актов Главыгосударствавформах,непредусмотренныхКонституцией,сформировалась под влиянием конституционно-правовых традицийСША, на опыт которых, как известно, длительное время быласориентирована российская президентская власть"*^.В США президент «...издает акты различных наименований исполнительныеприказы,президентскиеопределения,прокламации,меморандумы,уведомления,письма,реорганизационные планы, приказы, президентские директивы инекоторыедругие.Номенклатурапрезидентскихуказовнепостоянна: в разное время вводились и выходили из употребленияакты других наименований.

Применение актов тех или других'*'* См.: Конституция. Закон. Подзаконный акт/ Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1994. С. 41.•" См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 1993 г. «По делу о проверкеконституционности Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года «Одополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведениярадикальной экономической реформы», совместного постановления Президента РоссийскойФедерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 года«Об административно-территориальном делении города Москвы», Указа ПрезидентаРоссийской Федерации от 12 января 1992 года «Об обеспечении ускоренной приватизациимуниципальной собственности в г.

Москве», статьи 10 Закона Российской Федерации от 5 марта1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областнойадминистрации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. №17. Ст. 621.•** По данным некоторых авторов, многие проекты актов Президента РФ Б.Н.

Ельцинанепосредственно были подготовлены в соответствующих организациях США, в частности, вГарвардском институте международного развития (см.: Сулакшин С.С. Измена. М., 1998. С. 69).55наименованийрегулируетсяглавнымобразомсложившейсяпрактикой и лишь отчасти законодательными актами, но и этитребованияпрезидентамине всегда соблюдаются»'*^.Однакоотечественная система права и сложившиеся представления оконституционной законности требуют от Президента РоссийскойФедерации более четко придерживаться в нормотворчестве иправоприменительнойпрактикетехформ,чтоопределеныКонституцией Российской Федерации.Основной формой президентского правотворчества является внастоящеевремя нормативный указПрезидентаРоссийскойРоссийскойФедерацииФедерации.Нормативныйуказ Президентамоокет быть определен в качестве нормативногоакта, изданного ГлавойКонституцииполномочий,государства на основанииРоссийскойустановленныхзаконодательством,федеральнымнеФедерациивоКонституциейзаконамст.

90исполнениеипротиворечащегоконституционнымправовогоегофедеральнымКонституции,ифедеральнымзаконам.Как и любой другой нормативный акт, нормативный указПрезидентаюридическихРоссийскойсвойств,Федерациикчислухарактеризуетсякоторыхследуетнаборомотнестинормативность, юридическую силу, сферу действия, формальнуюопределенность.Нормативность указа Президента Российской Федерации это свойство данного вида акта, позволяющее ему устанавливать,отменять или изменять правовые нормы, т.е.

общеобязательныеправила поведения субъектов, а также изменять сферу их действия.*' Решетников Г.Л. Указная власть президента США в современный период. Автореф. дне. ..к.ю.н. Свердловск, 1984. С. 9.56Нормативность президентских указов предопределена КонституциейРоссийской Федерации и вытекает из системного толкованияположений ст. ст.

11, 15, 80, 90, 115, 125 Основного закона. В общейтеории государства и права и науке конституционного правазакрепился подход, согласно которому нормативность правовогоакта формируется из совокупности таких его признаков, как:адресованностьнеопределенному(илидостаточноширокому) кругу лиц (неконкретность адресата);- возможность неоднократного применения;сохранение действия предписания независимо от егоисполнения;Нормативными указами Президента регулируется широкийспектр общественных отношений, в том числе и таких, которыенуждаются в регулировании более высокого уровня, а именнозаконодательном (подробнее см.

§ 2 настоящей главы).Говоря о нормативности президентских указов, следуетсогласиться с замечанием Л.А. Окунькова: «Как правило, многиеуказы(особенновсоциально-экономическойсфере)комплексный характер и содержат нормативныеимеютположения,оперативно-распорядительные и индивидуальные предписания ипоручения, а в некоторых случаях и рекомендации...»'*^.Например, Указ от 23 августа 2000 г. № 1563 «О неотложныхмерах социальной поддержки специалистов ядерного оружейногокомплексаположенийРоссийскойобФедерации)/ ,утвержденииперечняпомимонормативныхвидовдеятельности,осуществляемой в организациях и воинских частях, входящих вядерный оружейный комплекс России, участие в которой дает право"** Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Журналроссийского права.

1997. № 2. С. 19."" Собрание законодательства РФ. 2000. № 35. Ст. 3554.57на получение социальной поддержки (п. 1), и установлении для рядакатегорий работников ядерного оружейного комплекса права напожизненное материальное обеспечение (п.2) содержит такженесколько распоряжений оперативного характера по выполнениюнормативной части указа, адресованных Правительству (п.З).Правила юридической техники не рекомендуют допускатьсмешения внутри одного акта предписаний нормативного иненормативногохарактера,посколькуэтоможетповлечьзатруднения в применении такого акта. Кроме того, страдаетпринцип краткости и экономичности нормативных актов. Было быжелательно, если ненормативные, индивидуально-распорядительныепредписания Президента, направленные на реализацию его женормативныхуказов,издаваемыхоформлялисьодновременносввидераспоряжений,соответствующимуказомиадресованных непосредственно тем органам и должностным лицам,от которых зависит исполнение (Правительство, федеральныеминистры и т.д.).НормативнаяценностьнекоторыхактовПрезидентаснижается за счет избытка в них разного рода рекомендаций,пожеланий, адресованных тем органам государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов, которым Президент, в силусвоего статуса, не вправе отдавать распоряжения нормативногохарактера.

По подсчетам автора, в период с 1991 по 2000 гг.Президентом Российской Федерации было издано около 270 указовираспоряжений,содержащих,рекомендации.Впрезидентскихактов,снизилось,настоящееоднаковтомвремясодержащихоничисле, разногочислослучаеврекомендации,продолжаютродаизданиянесколькоиздаваться.Так,постановляющая часть Указа от 8 мая 2001 г. № 528 «О некоторыхмерах поукреплениююридическихслужбгосударственных58органов»^^ начинается следующей формулировкой: «Рекомендоватьруководителямфедеральныхоргановгосударственной власти,иных государственных органов, образованныхв соответствии сКонституцией Российской Федерации, илируководителям ихаппаратов установить, что юридические службы входят в составуказанных органов (их аппаратов) в качествеподразделений и подчиняются непосредственносамостоятельныхруководителямэтих органов или их аппаратов» (п.