Проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе, страница 11

Ельцинаот должности Президента Российской Федерации весной 1999 г. Назаседании Государственной Думы 15 мая 1999 г. депутат В.Д.Филимонов, председатель Специальной комиссии палаты по оценкесоблюдения процедурных правил и фактического обоснованияобвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации,выступаяотимениспецкомиссиисдокладом,оценилвышеназванные акты Президента следующим образом: «Издав указ№ 1400 и другие антиконституционные акты, принятые в егоразвитие, президент Ельцин вышел за пределы полномочий,установленных действовавшими в то время Конституцией РСФСР(на самом деле, к сентябрю 1993 г. Основной закон имел уженаименование Конституции Российской Федерации. - Д.С.) иЗаконом РСФСР «О Президенте РСФСР».

Им грубо нарушеныстатья 121.6 Конституции РСФСР и статья 6 Закона РСФСР «ОПрезидентеРСФСР»,которыеустанавливали,цитирую:«Полномочия Президента РСФСР не могут быть использованыдля... роспуска либо приостановления деятельности любых законноизбранных органов государственной власти. Он нарушил статью121.8 Конституции РСФСР, в которой сказано, цитирую: «УказыПрезидентаРоссийскойФедерациинемогутпротиворечить65КонституцииизаконамРоссийскойФедерации.Вслучаепротиворечия акта Президента Конституции, закону РоссийскойФедерациидействует нормаКонституции, законаРоссийскойФедерации»» .Необходимоотметить,чтобольшоеколичествоуказовПрезидента носит комплексный характер, т.е.

сочетает в себе какнормативные, так и ненормативные предписания.Итак, по критерию нормативности выделяются нормативные,^ненормативные и комплексные указы ПрезидентаРоссийскойФедерации.По критериюотраслевойуказы Президента, относящиесяпринадлежностиразличаютсяк сферам публичногоправа,частного права и международного права.По характеру издания (генетическим признакам) указыПрезидента Российской Федерации могут быть подразделены на:указы, издание которых прямо предопределеноКонституцией(например, Указ от 21 апреля 2000 г. N 706 «Об утверждении•^лВоенной доктрины Российской Федерации»^^)и федеральнымзаконодательством (например, Указ от 29 апреля 1996 г.

N 604 «Обутверждении Положения о проведении конкурса на замещениевакантнойгосударственнойгосударственнойслужбы»^"*);должностиуказы,изданиефедеральнойкоторыхпредопределяется правовыми позициями, сформулированными врешениях Конституционного Суда (например. Указ № 488 от 4 мая1998 г.

«О мерах по обеспечению права граждан РоссийскойФедерации на свободный выезд из Российской Федерации»^^);указы,необходимость издания которых прямо не вытекает*^ Цит. по: Зенькович И.А. Борис Ельцин: разные жизни. Кн. 2. М., 2001. С. 226." Собрание законодательства РФ. 2000. № 80. С. 17. Ст. 1852.^ Собрание законодательства РФ. 1996. № 18. Ст. 2115." Там же. 1998. № 18. Ст. 2021.из66каких-либоправовыхположенийболеевысокойсилы,нообосновывается конституционно-правовым статусом Президента(практически все указы, содержащие в себе формулировку «впредьдо принятия федерального закона»).По характеру волеизъявления можно выделить указы,которыми выражается непосредственно воля Президента, и указы,при издании которых основанием для волеизъявления Президентастала воля иных субъектов.

Например, согласно Указу от 7 июля1992 г. № 747 «О порядке реализации решений Совета БезопасностиРоссийскойРоссийскойФедерации»^^,ФедерациирешенияоформляютсяСоветаБезопасностиуказами Президента; всоответствии с абз. 2 п. 18 Положения о Государственном советеРоссийской Федерациислучаенеобходимостирешения этого совещательного органа втакжеоформляютсячерезуказы,распоряжения или поручения Президента.

К указам этой второйкатегории следует относить и акты главы государства, которымивносятся изменения в ст. 65 Конституции в части новыхнаименований субъектов Федерации.По сфере действия среди указов Президента РоссийскойФедерации можно выделить акты постоянного и временногодействия; акты, применяющиеся на всей территории РоссийскойФедерации, и акты, фактически действующие только на частитерритории России; акты, адресованные всему обществу в целом, иакты, имеющие специальных адресатов.Другой,помимоуказов,конституционнойформойправотворчества Президента Российской Федерации являются егораспоряжения. Сама Конституция не содержит каких-либо66Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ.

1992. № 28. Ст. 1680.Утверждено Указом Президента РФ от 01 сентября 2000 г. № 1602 // Собраниезаконодательства РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.6767характеристикданноговидаактовПрезидента,позволяющихразграничить их с его указами. Не содержатся в Основном законе иограничений относительно нормативности распоряжений.Однако в доктрине сложилась устойчивая точка зренияотносительно того, что распоряжения ПрезидентаФедерациипо своей юридическойРоссийскойприроде являютсяактамипреимущественно индивидуально-распорядительного характера. Вчастности, В.О. Лучин и А.В. Мазуров пишут: «...среди актов^^ПрезидентаРоссийскойФедерации(указовираспоряжений)нормативными должны быть указы.

Мы считаем, что указыПрезидентаобладаютбольшейюридическойсилой, чемегораспоряжения»^^. Аналогичной точки зрения придерживается и Л.А.Окуньков: «В отличие от указов распоряжения не должны содержатьпредписаний носящих нормативный характер. В идеале они должныиздаваться только по оперативным и организационным вoпpocaм»^^.С таким подходом согласен и сам Президент. Пунктом 3 егораспоряжения от 5 февраля 1993 г. № 85-рп (с последующимиизменениями и дополнениями), которым утвержден«Порядокподготовки и внесения проектов указов и распоряжений ПрезидентаРоссийской Федерации», установлено: «...

решения ПрезидентаVРоссийскойФедерациипредписания,рассчитанныедействие...оформляютсяФедерации.Решениянормативногонахарактера,постоянноеуказамиПрезидентаилиестьмногократноеПрезидентаРоссийскойтоРоссийскойФедерациипооперативным, организационным и кадровым вопросам, а также повопросамработыАдминистрацииПрезидентаРоссийскойФедерации принимаются в форме распоряжений. Распоряжения" Лучин В.О., Мазуров А.В. Указ. соч. С. 21.*' Окуньков Л.А.

Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Журналроссийского права. 1997. №2. С. 14.68ПрезидентаРоссийскойФедерациинедолжнысодержатьпредписаний, носящих нормативный характер».Но на практике этот принцип проводится далеко не всегда.Издавались и продолжают издаваться распоряжения Президента,носящие нормативный характер. Так, Распоряжением от 13 ноября1999 г. № 436-рп «О Днях культуры субъектов РоссийскойФедерации»^^наПравительствоРоссийскойФедерациивозложена обязанность по рассмотрению вопросов проведения Днейкультуры субъектов Федерации в г. Москве. Между тем, согласноКонституции (п. «ж» ч. 1 ст.

114) возложение полномочий наПравительство возможно только посредством указов Президента.Итак,можнопредложитьследующееопределениерассматриваемого вида акта Президента.Распоряжение Президента Российской Федерации - этоправовой акт, как правило,индивидуально-распорядительногохарактера, издаваемый Главой государства на основании ст. 90Конституции Российской Федерации во исполнение федеральныхзаконовиФедерации,нормативныхуказовПрезидентане противоречащий Конституции,конституционнымзаконам,федеральнымРоссийскойфедеральнымзаконаминормативным указам Президента.Идеальной виделась бы ситуация, при которой нормативныеактыПрезидентаимелибыформутолькоправоприменительные - только распоряжений.указов,аНо практическиреализовать это требование достаточно трудно.

Это связано с тем,что в силу сложившихся традиций или вследствие прямого указанияв законодательстве на форму президентского акта достаточнобольшое количество вопросов правоприменительного свойства70Собрание законодательства РФ. 1999. № 46. Ст. 5568.69(прием в гражданство, предоставление политического убежища,награждение государственными наградами, присвоение высшихвоинских званий, классных чинов, специальных и почетных званий,назначение на должность федерального судьи, помилование и т.д.)решаются путем издания именно указов Президента.§ 2.

Юридическаясила актов ПрезидентаРоссийскойФедерации,По-видимому, говорить о юридической силе нормативныхактов Президента Российской Федерации следует в двух аспектах:во-первых, о юридической силе таких актов по отношению кнормативным актам иных видов (прежде всего - законов) —«внешний» аспект;во-вторых,осравнительнойюридическойсилеактовПрезидента по отношению друг к другу - «внутренний» аспект.Юридическая сила нормативного акта может быть определенакак положение данного вида акта внутрисистемы нормативныхактов страны по отношению к нормативным актам других видов.Следовательно,юридическаясила-этонеабсолютная,аотносительная характеристика нормативного акта, поскольку онавыявляетсявсравнениисаналогичнымихарактеристикаминормативных актов других видов.\^Неоспоримым является тот факт, что наивысшей юридическойсилой в российской правовой системе обладаетРоссийскойФедерации.ВажнейшееюридическоеКонституции в том, что она есть Основной закон«принимаемый либо народомКонституциясвойствогосударства,непосредственно, либовысшимпредставительным органом власти общеобязательный нормативныйакт,закрепляющийгосударства,важнейшиерассчитанныйнаначалажизнипостоянное,обществаимногократное70применение, опирающийся в своем действии на авторитет и силуРоссийскогоРоссийскойзакономгосударства»^ \Федерации(хотянев доктринеНынедействующаяименуетсятакойофициальноподходКонституцияОсновнымк Конституцииисохранился), что вряд ли оправдано, поскольку такое двойноенаименованиеподчеркивалонетолькополитическую,ноиюридическую природу Конституции.Высщая юридическая сила российской Конституции заложенав ней самой.