Текст автореферата (793365), страница 7
Текст из файла (страница 7)
Именно целитребуют, с нашей точки зрения, самого пристального внимания, как частьГуднау Ф. Политика и управление / Ф. Гуднау // Классики теории государственногоуправления: американская школа. / Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. Фак. гос. упр. ; ДжейШафритц, Альберт Хайд [ред.] ; [Пер. Т.И.
Борисенко и др.] М. : Изд-во Моск. ун-та, 2003. – С.43-44.191политического процесса. Реализация же государственной политики производитсяв соответствии с планами и перечнями конкретных мероприятий, с периодическойотчетностью и контролем по их выполнению, в соответствии с поставленнымицелями. Вопрос соотношения политики и государственного управления всегдабыл крайне неоднозначным и по-разному трактовался в разные периоды и вразных концепциях.
Политика и государственное управление то воспринималиськак единое целое, то разводились как абсолютно разнородная деятельность1.В Российской Федерации в 1992-2004 гг. как формированием, так иреализацией государственной политики в области железнодорожного транспортазанималось преимущественно Министерство путей сообщения РФ.Вопросы реализации государственной политики в сфере транспорта, в томчисле и в сфере железнодорожного транспорта как естественной монополии, былипоставлены уже в «Концепции государственной транспортной политикиРоссийской Федерации», одобренной Постановлением Правительства РФ от 8сентября 1997 г. № 1143. Но в ней отсутствовал сам термин «механизмреализации».
В качестве же инструментов реализации в Концепции 1997 г.указывались тарифная, налоговая и инновационная политика.На основе изучения перечней функций департаментов Министерстватранспорта РФ, можно сделать вывод, что в Министерстве транспорта теснопереплетаются государственная политика и государственное управление.Наблюдаетсясвоеобразнаядиффузиягосударственнойполитикиигосударственного управления. Подходы к определению эффективности действийорганов власти тесно переплетаются с вопросом целеполагания.Американский политолог М.С. Липсет, в соответствии с «европейской»традицией,определяетэффективностькак«фактическоекачествофункционирования, иначе говоря степень, в которой данная системаудовлетворяет основным функциям правящей власти, как их видит большинствонаселения и такие мощные группировки внутри него, как крупный бизнес иливооруженные силы»2.
Говоря об эффективности, мы сталкиваемся с ней в самыхразных областях: информационные технологии, медицина, спорт, управление,психология, образование, финансы, экономика, включая теоретические работы дляконкретных отраслей экономики, и, конечно, политика. В сущности, какую быобласть человеческой деятельности мы ни взяли, везде встает вопросэффективности. Но при этом возникает необходимость определенияэффективности и способов ее измерения, в применении к государственнойполитике.Вопросы выработки критериев эффективности государственной политикиуже были поставлены в ряде работ российских исследователей, но единая точка1См.: Шабров О.Ф.
Государственная служба и политика : генезис и содержание проблемы / О.Ф.Шабров // Политическая компетенция государственного служащего: материалы научногосимпозиума. 21 октября 2008 года. – М.: Изд-во РАГС, 2009. – С. 5-7.2Липсет М. Политический человек : социальные основания политики / М. Липсет; пер. с англ.Е.Г. Генделя, В.П. Гайдамака, А.В. Матешук. – М. : Мысль, 2016.
– С. 89.20зрения пока не сложилась. Железнодорожный транспорт как система, находитсяпод воздействием целого ряда факторов – составляющих государственнойполитики, осуществляемых ее акторами (Правительством РФ, Министерствомтранспорта,Росжелдором,Федеральнойантимонопольнойслужбой,Ространснадзором, Федеральной службой по тарифам и др.), а также действийгрупп интересов.
Поэтому эффективность государственной политики выступаеткак опосредованный результат процессов, определяемых всеми этими факторами.Следовательно, государственная политика является эффективной, если онаспособствует нормальному функционированию и развитию этой системы.Следует отметить необходимостьразделения понятий «эффективность» и«результативность», хотя иногда они и употребляются как синонимы 1. В самомобщем смысле, результативность - это «степень достижения цели»2.Большинство работ об эффективности посвящено или вопросам управленияс целью достижения экономической эффективности или непосредственнопроблемеэкономическойэффективности.Измерениеэкономическойэффективности зиждется на методиках расчета.
Но, при изучениигосударственной политики и стремясь найти возможности оценки ееэффективности, исследователь нередко сталкивается с проблемой недоступностивнутренней документации государственных учреждений, переписки между ними,а также неполноты или закрытости информации о таких важнейших для расчетовпоказателях осуществления государственных проектов, как затраты, прибыть,себестоимость и т.п. Поэтому, здесь мы прежде всего сталкиваемся с трудностямиоперационализации — процесса сбора наблюдаемых явлений для представленияабстрактных понятий. Соответственно, снижается и возможность осуществлениянеобходимых измерений. Наличие легитимности является необходимым условиемполучения общественной поддержки в процессе формирования и реализациигосударственной политики.
Зарубежными исследователями созданы иприменяются специальные методики измерения эффективности и легитимности.Мы приходим к выводу, что эффективность государственной политикиопределяется соотношением достижения поставленных целей в обозначенныесроки и бюджетных затрат при сохранении государством легитимности своихдействий.Вторая глава «Государственная политика в сфере железнодорожноготранспорта: зарубежный и отечественный опыт» показывает динамикугосударственной политики, фокусируется внимание на политических процессахреформированияжелезнодорожнойотрасливкачественаправлениягосударственной политики; изучается роль и динамика железнодорожных съездовв рамках государственной политики.В первом параграфе второй главы «Зарубежный опыт государственнойполитики в отношении железнодорожного транспорта» выявлены триосновные модели осуществления этой политики, которые возникали на основе12См., например: Большая экономическая энциклопедия.
– М.: Эксмо, 2007. – С. 772.Большая экономическая энциклопедия. – С. 567.21специфических условий различных стран. На основе предложенной системыизмерения государственной политики рассмотрены особенности этих моделей,обусловленные политическими факторами.Зарубежный опыт формирования и реализации государственной политики вотношении естественных монополий и, в частности, железнодорожноготранспорта, насчитывает уже более полутора столетий. В интересах нашегоисследования целесообразно обратить внимание на формы собственностисубъектов естественных монополий.Особенностью государственной политики в отношении железнодорожноготранспорта в США является активное применение различных формрегулирования, особенно со второй половины XX в., при сохранениипреимущественно частной собственности.В крупных странах ЛатинскойАмерики, таких как Аргентина, Мексика, Бразилия, тоже пришлось перейти кполитике либерализации экономики и приватизации отраслей естественныхмонополий, но при сохранении государственного контроля и участия.В настоящее время в Европе складывается модель из трех уровнейформирования и реализации государственной политики: 1) директивы и решениянаднациональных органов Евросоюза; 2) решения национальных правительств; 3)решения региональных органов власти.
Это приводит к тому, что предприятияжелезнодорожного транспорта, независимо от формы собственности, работают вусловиях регулирования деятельности со стороны властей всех трех уровней.Во многом сходство с европейскими моделями наблюдается в Японии.Правительством Китая был взят курс на адаптацию железнодорожнойотрасли к рыночной экономике, но при этом сохранилось стратегическоепланирование по пятилеткам. Хозяйственная деятельность была отделена отгосударственных функций, для чего была образована государственная компанияКитайские железные дороги (China Railways, CR), находившаяся подюрисдикцией Министерства железных дорог.
С 1993 г. региональные железныедороги стали получать статус независимых корпораций. Инфраструктура осталасьгосударственной и на бюджетном финансировании. Пассажирскими и грузовымиоператорами стали негосударственные компании, конкурирующие между собой.Но государство продолжает осуществлять субсидирование социально значимыхубыточных перевозок. Особенностью модели государственной политики в Китаеявляется сохранение государством жесткой системы контроля над стратегическойотраслью, выражающейся в ее монополизации.Модель «государственные железные дороги» (модель «ГЖД») имеет тритипа, которые определяются наличием или отсутствием свободы передвижения,но во всех случаях государство играет ведущую роль в железнодорожной отрасли.Модель с преобладанием частной инициативы, участия илирегулирования (условно назовем ее «Модель государственно-частногопартнерства первого типа» - «ГЧП1»).
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
