Текст диссертации Рыбакова Я.И. (1194138), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Масштабы коррупции в обществе и в системе государственного управления удивили Петра I. Указами от 23.08.1713 г., 24.12.1714 г., 05.02.1724 г. он ввел репрессивные меры для замеченных в коррупции, в том числе смертную казнь. Именно в период правления Россией Петром I, появилось осознание того, что коррупция является несомненными злом для государства, которое разлагает общество и подрывает бюджет страны.
В 1715 году Российским чиновникам было установлено жалование (фиксированная заработная плата). Взятка же в любой ее форме, считалась преступлением.
Однако, несмотря на существующую угрозу наказания, взяточничество продолжало иметь место и являлось основным источником дохода, особенно у чиновников низшего ранга. Причиной тому было то, что госаппарат при Петре I увеличился в численности, его содержание было проблематичным, в связи с чем выплаты и без того скромного жалования чиновников, выплачивалось несвоевременно [43, с. 115].
Создание тайной полиции было вынужденной мерой, послужившей реакцией на множество хищений, взяточничества и других противоправных действий чиновников, интересы которых были далеки от общегосударственными и расходились со взглядами самого императора.
Тайная полиция являлась фактически первым в России специализированный надзорным органом. Во главе фискалов стоял обер-фискал, который назначался царем и подчинялся только лично ему. Обер-фискал входил в состав Сената и поддерживал связь с подчиненными фискалами через фискальный стол канцелярии Сената. В обязанности фискалов вменялось тайная деятельность узнавать, не злоупотребляют ли чиновники при сборе налогов в государственную казну, как проходит суд, правильное ли решение принято. Кроме того, фискалы были обязаны тайно следить кто и что говорит, как себя ведет, в независимости от звания и занимаемо поста. О всех выявленных злоупотреблениях обер-фискал был обязан сообщать Сенату.
При Сенате была создана Расправная палата – представляющая собой особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов. Расправная палата рассматривала доносы фискалов и предоставляла ежемесячные отчеты для рассмотрения Сенату. Просуществовала Расправная палата с 1712 по
1719 гг. [43, с. 116].
Между тем, многие историки склоняются к тому, что основной причиной провала петровской антикоррупционной кампании послужил двойной стандарт. То есть, одним прощалось то, за что других безжалостно карали. Кроме того, у чиновников отсутствовала достаточная финансовая мотивация отказаться от взяточничества. Как усматривается из документов Коллегий, к концу периода правления Петра I, задолженность по жалованию перед чиновниками составляла около 8 месяцев. А к 1721 году государство имело задолженность по выплате жалования перед своим государственными служащим уже за 2,5 года.
В отличии от своего отца, Елизавета I активных действий для борьбы с коррупцией чиновников, не предпринимала. Более того, она вернула прежние порядки. При Елизавете I было отменено жалование чиновников, и отменена смертная казнь за взятки. Результатом данных действий послужил возврат чиновников к единственному способу существования, рассмотренному ранее «кормлению от дел». Чиновникам больше не угрожало наказание. Хищение, мздоимство и лихоимство вновь стали нормой. Таковой была судьба государственной службы в эпоху правления Елизаветы I не поддержавшей начинания своего отца в борьбе с коррупцией чиновников.
Более верной заветам Петра I оказалась Екатерина II. Только взойдя на Российский престол, она дала понять своему народу, что не намерена потакать взяточникам, а чиновникам объявила - что их проделки не укроются от ее ока.
Между тем, вводить смертную казнь взяточникам Екатерина II не стала. Однако возобновила выплату жалования чиновникам, увеличив его до уровня, позволяющего чиновнику жить вполне достойно. Так, в 1763 году годовой оклад служащего средней руки составлял: 100-150 рублей в центральных и высших учреждениях, 60 рублей - в губернских и 30 рублей - в уездных. В то время, как пуд зерна в то время стоил 10-15 копеек.
К сожалению даже материальное обеспечение чиновников, не помогало в полной мере избавиться от коррупции в данной сфере [15, с. 89].
Несомненно, важную роль в развитие Российской госслужбы сыграл выдающийся государственный деятель России - Сперанский Михаил Михайлович, который в 1809 году подготовил Указ о прохождении обязательного экзамена для замещения государственной должности. Обязательным, для замещения государственной должности было наличие у кандидата высшего университетского образования. Данный указ преследовал цель поднять уровень образования чиновников, который в то время был крайне низким, также необходимым было повышение уровня профессионализма государственных служащих. Несмотря на то, что данный указ под влиянием бюрократов, был отменен, он показал необходимость введения новых принципов в структуру деятельности государственной службы. В последующем указанные принципы были учтены. В 1832 году принимается «Устав о службе гражданской», в 1834 году были приняты «Правила о порядке производства в чины гражданской службы», в 1845 году вводятся изменения в Табель о рангах. На протяжении XIX века были приняты множество положений, характеризующих государственную службу. Среди них и запрет родственных связей при характере прямого подчинения должностей, ведение определенного образа жизни не умоляющего авторитета и достоинства государственной власти, запрет на определенные виды деятельности и владение ценными бумагами. Кроме запретов и ограничений, государственным служащим предоставлен также ряд гарантий, это и материальное обеспечение, и право на обеспечение форменной одеждой. Определенные государственные чины обладают неприкосновенностью на период своих полномочий. Но все перечисленное больше относится уже к нашему времени.
Вернемся к истории. Одним из важных этапов совершенствования законодательства предусматривающего ответственность за коррупционные действия было издание в 1832, 1842, 1857 годах, свода Законов, где под взятками понимались любые подарки, которыми одаривались чиновники, с целью обойти требования закона.
При выборе наказания лицам, уличенным в лихоимстве, применялись три основных правила:
1) не брать во внимание чины и прежние заслуги;
2) если обвиняемый докажет, что взятки были приняты на его имя без его
ведома, то наказывать того, кто принял взятку;
3) учитывать тяжесть преступления и наступившие последствия [15, с. 90].
Серьезные преобразования в сфере государственного управления были проведены императором Александром II (1855-1881 годы правления). При Александре II, были осуществлены городская (1870 г.), судебная (1864 г.) и некоторые другие реформы. В ходе реформ были созданы всесословные органы местного самоуправления – земства и городские органы управления.
В результате судебной реформы была упрощена структура судов, основным звеном судебной системы стали мировые суды. Также был введен суд присяжных. Высшей судебной инстанцией был Сенат.
Эти нововведения увеличили рост численности государственных служащих и чиновников, возникших на местах органов сословного и многословного общественного управления. В общей сложности в России к 1857 году чиновников было около 86 000 человек. Глобальной мерой борьбы с «воровством» на государственной службе можно считать внедренную Александром II практику публикации имущественного положения чиновников Российского государства. В периодической печати раз в год, публиковалась информация под названием : «Список гражданским чинам такого-то ведомства» в которых, указывались сведения о службе чиновника, его наградах, поощрениях, взысканиях, о размере получаемого им жалования и наличии имущества. К слову сказать, имущество декларировалось, как личное, так и членов семьи, с указанием на источники приобретения (наследование, дарение, покупка). Имея Проводимые Александром II реформы привели к увеличению численности госслужащих. Владея такой информацией, каждый мог сопоставить декларируемое положение чиновника и реальное. Данная обязанность сохранилась до наших дней. Сейчас мы заполняем справку об имущественном положении государственного служащего, а также его супруги и детей.
Замеченного в коррупции чиновника увольняли со службы и привлекали к суду. В случае, если обвиняемый в коррупции был дворянином, и он, и его дети не могли больше рассчитывать на место на государственной службе. Показательным стало то, что некоторые чиновники, предпочитали застрелиться до суда, чтобы избежать ответственности.
В конце XIX - начале XX вв. государственное и общественное управление в России и сложившаяся в этот период система государственной и публичной службы вылились в громадную государственную, сословную, ие-рархизированную бюрократическую пирамиду с императором на вершине. Как показывает статистика, административный аппарат в России насчитывал свыше 450 тыс. чиновников и был самым многочисленным в мире. Он представлял собой вертикаль исполнительных органов, контролируемые многосословными и городскими и земскими общественными управлениями [15, с. 131].
Уголовное уложение, введенное в 1903 году, в вопросах борьбы с коррупцией было более детально разработано, чем Уложение о наказаниях, действующее до него.
Рост коррупции в период русско-японской, а затем и первой мировой войны, создал предпосылки, для увеличения ответственности за получение взяток, введение ответственности за взяткодательство. Это подтверждает тот факт, что совершившие указанные деяния, не подвергались милости (амнистия), даруемой Всемилостивейшим Манифестом от 11 августа 1904 года.
Борьба с коррупцией получила новый виток в 1915-1916 гг. и, а также, отмена ненаказуемости лиходательства в 1916 г. на фоне того, что русской контрразведкой и тайной полицией была раскрыта коррупция огромных размеров в военно-промышленных комитетах. К слову сказать, на состоявшемся в 1913 году в Швейцарии Международном съезде криминалистов русская сыскная полиция по результатам проведенных мероприятий, была отмечена, как самая эффективная в мире по раскрываемости коррупционных преступлений.
Как не старались государственные деятели, государственное управление и государственная служба в царской России в начале XX в., так и не стали, ни конституционными, ни всесословно-представительными, как это было во многих других странах того времени. Они имели сословную (дворянскую) основу, их власть можно было охарактеризовать, как деспотическую власть абсолютных монархов в сохраненной ими системе феодальной системе.
Во времена советского периода (с 1917 года по декабрь 1991 года - распад СССР) институт государственной службы прошел свое становление и развитие только в социальном значении. Формирование института государственной службы в правовом значении на данном этапе не осуществлялся.
Отношение к государственной службе в советский период было неоднозначным. В.И. Ленин в работе «Удержат ли большевики государственную власть?» высказал, что изменить прежний государственный аппарат и привести его в движение пролетариат скорее не сможет. Поэтому необходимо уничтожить все, что есть угнетательского, рутинного, неисправимо буржуазного в старом госаппарате, поставив на его место свой, новый аппарат. Этот аппарат и есть Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов» и целью нового госаппарата является безвозмездное выполнение общественных обязанностей каждым трудящимся. Естественно, дореволюционный институт государственной службы был уничтожен, а равноценной альтернативы ему создано не было. Государственные и служебные вопросы были узаконены лишь в части отдельных категорий лиц, например, Декрет СНК РСФСР от 3 апреля 1919 г. «О советской рабоче-крестьянской милиции». В дальнейшем официальная точка зрения на госслужбу нашла отражение в Большой Советской Энциклопедии: «Государственная служба – это трудовая деятельность, целью которой является осуществление государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими свои должности в результате выборов, назначений или по результатам конкурсов на замещение таких должностей, и получающими от за свой труд заработную плату. Как административно-правовой институт государственная служба - комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок прохождения службы, ответственность государственных служащих и формы их поощрения. По характеру выполняемых функций работники государственного аппарата можно подразделить на государственных служащих, наделенных полномочиями властного характера, и государственных служащих, выполняющих вспомогательные функции, необходимые для реализации государственных задач» [34].
Фактически была создана партийно-государственная номенклатура, подбор кадров в которую в осуществлялся на основе родственных связей, протекционизма, подхалимства, а не на основе профессионализма, как это было задумано. Партийная элита заняла доминирующее положение и взяла на себя многие функции государственных органов [15, с. 136].
Некоторые аспекты правового положения государственных служащих были регламентированы всеми конституциями СССР и республик, входящих в ее состав, в статьях, касающихся каждого гражданина страны: это и соблюдение законов и дисциплины, и уважение прав и свобод личности, и охрана окружающей среды, и защита социалистической собственности и др. Большой объем служебно-трудовых отношений регламентировался Основами законодательства о труде, кодексами законов о труде союзных республик, нормативно-правовыми актами о правительстве, о центральных учреждениях, о местных Советах и т.п.
Действующая на тот период правовая основа государственной службы в советское время включала в себя акты различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: какие то из них распространяли свое действие на все категории государственных служащих, остальные лишь на отдельные группы лиц, обычно занятых в конкретной отрасли управления. К началу 1990-х гг. правовая база советской государственной службы представляла собой «некодифицированную и некорпорируемую совокупность правовых актов, многие из которых устарели либо противоречили друг другу». Однако из общей массы можно выделить только детально регламентированные службу и службу в системе МВД и других «силовых» ведомствах.
Сложилась типичная бюрократическая система управления: решение всех вопросов было прерогативой центральной партийной власти и находящихся в неукоснимой зависимости от нее органов.
Революция полностью изменила в стране уклад жизни, неизменным осталось только коррумпированность общества. Советское государство, наплодило большое количество чиновников. Согласно статистике в СССР чиновничий аппарат рос в разы больше, чем в дореволюционной России: на 1000 жителей в 1922 г. их было 5,2 (для сравнения — в 1913 г. — 1,63); в 1928 — 6,9; в 1940 — 9,5; в 1950 — 10,2; в 1985 — 8,7 [13, с. 116].
Частым проявлением того времени было превышение госслужащими своих полномочий с целью извлечения выгоды. В мае 1918 года Советом народных комиссаров был издал «Декрет о взяточничестве», в соответствии с которым за взяточничество грозило тюремное заключение сроком пять лет с конфискацией имущества. Уголовный кодекс 1922 года за такие преступление предусматривал расстрел. Меры ответственности за коррупционные преступления ужесточалась постоянно, но это не уменьшало масштабы злоупотреблений чиновниками. Коррупция начала процветать во времена НЭП (новой экономической политики), когда вновь возникла деятельность в области предпринимательства, взяточничество рассматривалось как контрреволюционная деятельность, а контрреволюционеров, как известно, расстреливали. По личным указаниям наркома путей и сообщения Ф.Дзержинского, любой пойманный на взятке чиновник его ведомства, практически без всяких разбирательств подвергался расстрелу. Такими жесткими мерами Дзержинскому в течение года удалось навести порядок в своем ведомстве.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
