Диссертация (1173772), страница 17
Текст из файла (страница 17)
– М.:Издательство Юрайт, 2017. С. 141. 84надзора.Опираясь на положения Закона о прокуратуре и организационноправовыхактовГенеральногопрокурораРоссийскойФедерации,проанализируем понятие «пределы прокурорского надзора».Так, одним из критериев пределов прокурорского надзора могутслужить положения, содержащиеся в п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре: «приосуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры неподменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законовпроводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации офактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае,если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведенияуказанной проверки».
В п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре сказано, что «органыпрокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностныхлиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человекаи гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельностьорганизаций».Кроме того, к пределам прокурорского надзора можно отнести норму,содержащуюся в п. 13 Приказа Генерального прокурора РоссийскойФедерации от 07.12.2007 № 195, согласно которой «при внесении актовреагирования необходимо оценивать возможные негативные последствияисполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагированиядолжны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений,а на их корректировку и приведение в соответствие с действующимзаконодательством».В п. 3.12 приказа Генерального прокурора РФ от 01.04.2014 № 165«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охранеокружающей среды и природопользовании»1 (далее приказ Генеральногопрокурора РФ от 01.04.2014 № 165) закреплено, что «при осуществлении1Приказ Генерального прокурора РФ от 01.04.2014 № 165 «Об организации прокурорского надзора заисполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании» // Доступ из справ.-правовойсистемы «КонсультантПлюс».85надзора в отношении хозяйствующих субъектов – природопользователей,прокурорским работникам следует исходить из принципа недопустимостиподмены функций органов контроля (надзора), а также создания препятствийправомерной предпринимательской деятельности участников экономическихотношений».Тем не менее, в этом же пункте приказа прокурорам в целях надлежащейорганизации надзора предписывается «определить перечень хозяйствующихсубъектов - основных загрязнителей окружающей среды, держать напостоянном контроле исполнение ими законов об охране окружающей средыи природопользовании, а также уделять внимание реализации этимипредприятиями запланированных мероприятий по снижению степенинегативноговоздействиянаокружающуюсредудоустановленныхнормативов».По нашему мнению, это является недопустимым, так как приводит кявной подмене органами прокуратуры функций контролирующих органов, вчастностиРосприроднадзора.Считаемправильнымакцентироватьпрокурорский надзор на том, как направление работы, связанное с ведениемпостоянного контроля за исполнением хозяйствующими субъектами законовоб охране окружающей среды, организовано в самом контролирующем органе(в Росприроднадзоре).Несмотря на то, что деятельность органов контроля и прокуратурыимеет много общего в целях (исполнение законов, соблюдение прав и свободчеловекаигражданина),впринципах(объективность,гласность,доступность), задачах (выявление и предупреждение нарушений законов,привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности),методах работы(проведениепроверок,информационно-аналитическаяработа), можно выделить особенности прокурорского надзора, характерныеисключительно для него, а именно:1)прокуратура Российской Федерации– единая федеральнаяцентрализованная система органов, осуществляющих от имени Российской86Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации иисполнением законов, действующих на территории Российской Федерации(ст.1 Закона о прокуратуре), то есть, являясь надзорным органом, прокуратуране входит ни в одну ветвь государственной власти.
Контролирующие органы,в свою очередь, не наделены таким статусом и полномочиями. Например,Федеральнаяслужбапонадзорувсфереприродопользования 1(Росприроднадзор) – это орган исполнительной власти, который находится ввведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ и призваносуществлятьконтрольвсфереохраныокружающейсредыиприродопользования (узконаправленный характер контроля).Органы прокуратуры РФ же осуществляют надзор за исполнением всехдействующих на территории РФ законов вне зависимости от их отраслевойпринадлежности;2)являютсяОрганы прокуратуры, в отличие от контролирующих органов неорганамиуправления.В.И.Рохлин,анализируяпонятиеконтрольной деятельности, совершенно верно отметил, что «контрольнаядеятельность является составной частью управленческой деятельностигосударства…»2;3)наделеныОрганы прокуратуры в отличие от контролирующих органов неполномочиямипоналожениюадминистративногоилидисциплинарного взыскания на субъект, нарушивший закон, а «…лишь ставятперед соответствующим органом или судом вопрос об устранении нарушенийзакона, наказании виновных лиц.»3;4)Прокурорский надзор осуществляется независимо от органоввласти, органов местного самоуправления, общественных объединений и ихдолжностных лиц.1Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службепо надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РоссийскойФедерации от 22 июля 2004 г.
№ 370» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.2Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение.– СПб: «Юридический центр Пресс», 2003. С. 167.3Шалумов М.С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формированиядемократического государства: Автореф.
дис. …д.ю.н. Екатеринбург, 2002. С29.87Что касается вмешательства органов прокуратуры в деятельностьхозяйствующихсубъектовилиобоснованностиосуществленияиминесвойственных функций, отметим следующее.Так, положение п. 3.12 приказа Генерального прокурора РФ от01.04.2014№ 165, в части касающейся незамедлительности проведенияпроверки в случае необходимости оперативного вмешательства прокурора,входит в противоречие с п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которойпрежде чем приступить к проверке, прокурор обязан не позднее дня началапроверки довести до сведения руководителя или иного уполномоченногопредставителя проверяемого о соответствующем решении …».
И термин«незамедлительно» также в приказе не уточняется (это 3 часа или 3 дня?).Можно предположить, что законодатель, устанавливая императивныйзапрет на выполнение органами прокуратуры функциональных обязанностейконтролирующихорганов,всеженераскрываетсутитакогоневмешательства, что может привести к возникновению следующихобстоятельств при проведении проверочных мероприятий: дублированиекомпетенцийоргановпрокуратурынеэффективность надзораввидуиконтролирующихнедостаточностиорганов,принимаемыхмерпрокурорского реагирования, формальный подход прокуроров к проведениюпроверочных мероприятий.Аналогичную позицию занимает В.
Васюшкин, указывая на то, что«для освобождения прокуратуры от несвойственных ей функций необходимочеткорегламентироватьслучаи,когдавмешательствопрокуратурыобосновано, а запрет на подмену прокуратурой иных государственныхорганов следует отменить, поскольку при его наличии и формальномисполнении органы прокуратуры фактически будут лишены возможностиприниматькакие-либомеры,направленныенадостижениецелей,обозначенных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре»1. В других случаях, помнению автора, «следует предусмотреть обязанность прокурора направлять1Васюшкин В. Пределы прокурорского надзора // Законность. - 2010.
№ 11. С. 109.88поступившую информацию о нарушениях законов в компетентный орган илидолжностному лицу»1.Попытки сформулировать критерии обоснованности осуществленияорганами прокуратуры функций контролирующих органов принималисьнеоднократно.Например, в пособии «Проверка прокурором исполнения законов»2приводятся следующие критерии:1)если имеются основания полагать, что уполномоченныйгосударственный орган и (или) должностное лицо проявят необъективностьпри проведении проверочных мероприятий и реализации полученныхрезультатов из-за высоких коррупционных рисков, конфликта интересов ииной заинтересованности;2)рассматриваемые факты были изучены ранее, но не получилисоответствующейоценкиправоохранительныхиконтролирующихорганов, либо указывают на злоупотребления и иные правонарушениядолжностных лиц этих органов, либо когда бездействие этих властныхструктур повлекло неоднократные жалобы граждан на неправомерныедействия, создает угрозу дестабилизации общественного правопорядка;3)проверке подлежат факты игнорирования требований законов,ставшие возможными на фоне и вследствие крайней запущенностиситуации с состоянием законности на конкретном объекте из-заненадлежащего государственного контроля, в том числе хроническогобездействия,неэффективностипринимаемыхмернапротяжениизначительного времени;4)проверке подлежит информация о систематическом ущемленииправ и свобод граждан, о массовых или грубых нарушениях законов либослучаях,1имеющихособоеобщественноезначение,вызвавшихТам же.Проверка прокурором исполнения законов : пособие / [под общ.
ред. Н. В. Субановой] ; Генеральнаяпрокуратура Рос. Федерации, Акад. Гененеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2015. С. 17.289общественный резонанс и критические выступления в СМИ или связанныхс необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельноиспользовать правовые средства защиты;5)имеющиеся материалы свидетельствуют о наличии признаковадминистративныхправонарушений,возбуждениеадминистративногопроизводства по которым в силу ч. 1 ст.
28.4 КоАП РФ принадлежитисключительно прокурорам, либо когда полномочия других органовгосударства для устранения выявленных нарушений и привлечения виновныхлиц к ответственности исчерпаны.В.С. Дымолазов, раскрывая вопрос о недопустимости подменыорганами прокуратуры контролирующих органов, предлагает п. 2 ст. 21Закона о прокуратуре дополнить третьим абзацем следующего содержания:«Проверки соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнениязаконов коммерческими и некоммерческими организациями, их органамиуправленияируководителямипроводятсяорганамипрокуратурыисключительно: в целях защиты общезначимых или государственныхинтересов, прав и законных интересов трудовых коллективов, граждан,нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при бездействииоргановгосударственнойвластииместногосамоуправлениялибонедостаточности их полномочий; во избежание пропуска срока давностипривлечения к ответственности и исковой давности и в иных неотложныхслучаях; в иных установленных федеральными законами случаях» 1.По нашему мнению, такие критерии как необъективность должностныхлиц контролирующих органов, игнорирование ими требований законов, атакже и использование таких дефиниции как: «веские основания», «крайняязапущенность», «массовые или грубые нарушения законов либо случаи,имеющие особое общественное значение, вызвавшее1общественныйДымолазов В.С.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
