Диссертация (1173727), страница 87
Текст из файла (страница 87)
Кроме того, отдельныепубличные потребности целесообразно удовлетворять за счет средств негосударственных публичных фондов.Проведенное исследование позволило выделить единые признаки длявсех видов государственных и муниципальных расходов: публичный характери социальную направленность. Доказано, что бюджетные расходы, расходыгосударственных и муниципальных унитарных предприятий и учрежденийнаправлены на удовлетворение публичных (общественных) потребностей, чтопредопределяет их императивное регулирование. Кроме того, выявлен публичный характер ряда иных децентрализованных фондов (в том числе, фондовгосударственных корпораций и компаний, фондов негосударственных пенсионных фондов), что позволило рассматривать государственные и муниципальные расходы как часть системы публичных расходов.Установлено, что конституционные положения о социальном характереРоссийского государства предопределяют преимущественно социальнуюнаправленность государственных и муниципальных централизованных и де380централизованных расходов, что особенно важно в условиях рыночной экономики для предотвращения социальной напряженности в обществе.
Вместе стем, необходимого для построения социального государства уровня расходовни по качественным, ни по количественным параметрам пока не наблюдается,о чем свидетельствует приведенная в исследовании статистическая информация.Сформулирована система принципов формирования и осуществлениягосударственных и муниципальных расходов, к которым относятся как отраслевые принципы финансового права – законности, федерализма, самостоятельности местного самоуправления, плановости, прозрачности, так и специальные принципы, характерные для сферы государственных и муниципальныхрасходов – единства системы государственных и муниципальных расходов,эффективности, безвозмездности, безвозвратности, поэтапного финансирования государственных и муниципальных расходов, сбалансированности государственных расходов и государственных доходов.
Наряду с этим, расходыбюджета субъекта РФ формируются и осуществляются на основе дополнительных принципов, присущих централизованным государственным и муниципальным расходам, обусловленных принадлежностью таких расходов кбюджетной системе Российской Федерации – общего (совокупного) покрытиярасходов, адресности и целевого характера бюджетных средств, подведомственности расходов бюджетов, единства кассы при осуществлении расходовбюджета.Построению надлежащей системы правового регулирования формирования и осуществления расходов бюджета субъекта Российской Федерации способствует полный и всесторонний анализ их видов, произведенный на основе метода классификации расходов бюджета по разным основаниям, в том числе, поведомственному признаку, по функциональному признаку, по экономическомусодержанию, по степени необходимости, по периодичности. Проведенное исследование позволило сделать вывод о необходимости легального закрепления ка381тегории «приоритетные (защищенные) расходы бюджета», представляющей собой расходы бюджета, соответствующие установленным в документах стратегического планирования приоритетным направлениям социально-экономическогоразвития субъекта РФ, не подлежащие сокращению при исполнении бюджета.Для эффективного управления региональными финансами в условиях дефицитабюджетных средств и обеспечения баланса интересов разных ветвей государственной власти субъекта РФ предлагается утверждать направления приоритетных (защищенных) расходов субъекта РФ одним из следующих способов:- в законе субъекта РФ о бюджете;- в ходе исполнения бюджета комиссией, включающей на паритетныхначалах представителей законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, контрольно-счетного органа субъекта РФ.Выявлено, что существовавший до 2004 г.
механизм формирования расходов и их распределения между бюджетами, основанный на закреплении открытых перечней возможных расходов публично-правовых образований, показал свою несостоятельность и был заменен введением системы расходныхобязательств, направленной на обеспечение принципа самостоятельностибюджетов и исключение возможности установления и исполнения за счет собственных доходов расходных обязательств других публично-правовых образований. Сложившаяся при этом система распределения расходных полномочий в бюджетной системе России напрямую связана с системой разграниченияпредметов ведения и полномочий между публично-правовыми образованиями, что существенно минимизирует риски возникновения нефинансируемыхмандатов.Включение обозначенных норм о расходных и иных обязательствах в БКРФ является использованием обязательственно-правовой формы за рамкамигражданско-правовых отношений, что в последние годы стало распространенным явлением в публично-правовых отраслях.
Не отрицая возможности использования отдельных гражданско-правовых конструкций в сфере публичного382права, полагаем, что закрепленное в ст. 6 БК РФ определение понятия «расходные обязательства» сформулировано как обязанность, т.е. как мера должногоповедения – предоставить средства бюджета в случаях, установленных соответствующим нормативным правовым актом, договором или соглашением.Каких-либо взаимосвязанных прав и обязанностей должника и кредитора, характерных для обязательства, конструкция расходного обязательства не предполагает, в связи с чем предлагается в БК РФ вместо понятия «расходное обязательство» употреблять «расходная обязанность», вместо «бюджетное обязательство» - «бюджетная расходная обязанность».Установлено, что расходные обязательства могут быть обусловлены законом, иным нормативным правовым актом, либо договором, соглашениемпублично-правового образования с учетом чего они подразделяются на публичные, в том числе публичные нормативные обязательства, и иные.
При этом непредставляется обоснованным выделение публичных обязательств, посколькуотсутствует какое-либо специальные нормы, устанавливающие особенностиих формирования или исполнения. Законодательно установлен механизм приоритетного исполнения лишь публичных нормативных обязательств, что подчеркивают их особую роль для социально-экономического развития России.Доказано, что не все нормативные правовые акты обусловливают расходные обязательства. Так, не порождает расходных обязательств Конституция Российской Федерации, конституционные гарантии являются основаниемдля возникновения расходных обязательств, устанавливаемых нормативнымиправовыми актами, договорами или соглашениями.
Не порождают расходныеобязательства законы (решения) о бюджете, они лишь создают надлежащие финансовые условия для реализации уже существующих расходных обязательств,включенных в соответствующий реестр. Как правило, не являются правовымоснованием возникновения расходных обязательств государственные и муниципальные программы, которые представляют собой форму планирования и организации деятельности публичных органов, в рамках которой консолидиру383ются мероприятия по достижению целей и решению задач социально-экономического развития соответствующей территории, основанные на уже принятыхрасходных обязательствах.Среди договоров и соглашений не могут рассматриваться в качествеобусловливающих расходные обязательства государственные (муниципальные) контракты, поскольку сама процедура заключения государственного (муниципального) контракта предполагает наличие уже установленного расходного обязательства.
Исключением будут являться государственные контрактыпо привлечению для финансирования дефицита бюджета временно свободныхденежных средств третьих лиц, поскольку именно они порождают расходыбюджета по обслуживанию государственного долга.Кроме того, представляется нецелесообразным отнесение трудовых договоров и служебных контрактов к основаниям возникновения расходных обязательств. При признании трудового договора либо служебного контракта основанием возникновения расходного обязательства, необходимо будет принимать во внимание требования ст. 83 БК РФ об осуществлении расходов, непредусмотренных бюджетом, и принимать на работу лиц с начала очередногофинансового года или после внесения изменений в закон о бюджете толькопри наличии соответствующих дополнительных источников финансирования.Все это существенно затруднит работу государственных органов и казенныхучреждений.Определено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации порождаются только нормативными правовыми актами, принятыми органами государственной власти этого субъекта Российской Федерации или заключенными ими договорами (соглашениями).
Следовательно, являютсянарушением ст. 85 БК РФ случаи установления расходных обязательств субъектов Российской Федерации федеральными нормативными правовыми актами. В таких актах лишь определяются права и обязанности участников финансовых правоотношений, а также разграничиваются полномочия публичных органов, что, в свою очередь, является правовой основой для принятия384субъектами РФ своих расходных обязательств. При этом в ряде случаев федеральный законодатель закрепляет за субъектом РФ дискреционные полномочий, в связи с чем принятие расходных обязательств субъекта РФ будет зависеть от финансовых возможностей его бюджета.Связь между принятием расходных обязательств и их включением вбюджет обеспечивает реестр расходных обязательств, составление котороготакже можно рассматривать в качестве дополнительного способа контроля заформированием бюджетных расходов.
Предложено в целях осуществленияпредварительного контроля в реестре расходных обязательств, наряду снаименованием расходного обязательства, его правовым основанием, оценкойобъемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств, отображать указание на соответствующий федеральный акт, закрепляющий данное полномочие за субъектом Российской Федерации, для чего указанные требования необходимо установить в ст. 87 БКРФ.
Такая форма ведения реестра расходных обязательств будет способствовать осуществлению контроля за разграничением расходных полномочий вбюджетной системе Российской Федерации и снижает риски осуществленияпублично-правовым образованием несвойственных ему расходов. Также полагаем необходимым закрепление в ст. 87 БК РФ требования об обязательномразмещении реестра расходных обязательств субъекта РФ на официальныхпорталах финансового или высшего исполнительного органа государственнойвласти субъекта Российской Федерации в сети «Интернет», что будет способствовать не только внутреннему финансовому контролю за формированиемрасходов бюджета субъекта Российской Федерации, но и внешнему финансовому контролю, а также общественному контролю.Для построения эффективной системы формирования и осуществлениярасходов бюджетов субъектов РФ одного лишь перехода на систему расходных обязательств недостаточно, крайне важно обеспечивать соответствиенаправлений и структуры расходов соответствующих бюджетов стратегическим и тактическим целям регионального развития.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
