Диссертации (1173640), страница 25
Текст из файла (страница 25)
Салтыков-Щедрин:необязательностьюихисполнения»249. Писатель жил больше века назад, однако данное выражение попрежнему в некоторой степени отражает действительность: методы правовогорегулирования (не только запреты) не действуют ввиду их необеспеченностисоответствующими процедурами (порядком реализации, контролем, четкимиполномочиями тех или иных органов и должностных лиц).В частности, если бы принцип своевременности выдачи временногоудостоверения личности раскрывался через закрепление четкой процедуры еговыдачи, были бы четко прописаны документы, позволяющие оперативноподтвердить личность для выдачи временного удостоверения, описанной намиранее проблемы с затягиванием сроков выдачи временного удостоверениявплоть до выдачи самого паспорта не было бы.К иным средствам воздействия следует отнести воспитательное,информационноевоздействие;стимулированиеправомерногоэкономическуюповедения.Кподдержку,сожалению,денежноеследуетконстатировать, что иные меры воздействия на практике не распространены.Граждане практически не знают о своих правах, об изменениях,происходящих в законодательстве, а если и знают, то не понимают их смысла и249МихаилСалтыков-Щедрин:цитаты,высказывания,афоризмы.URL: http://aforisma.ru/mihail-saltykov-shhedrin-citaty/ (Дата обращения: 07.05.2017).126сути.
На сегодняшний день действующее законодательство превратилось впрактически не отслеживаемый массив. Центр стратегических разработокподготовил доклад, в котором проанализировал состояние российскогозаконодательства в период с 1994 по 2016 годы. В качестве одного из базовыхвыводов, полученных в результате проведенного анализа, был тезис о том, чтороссийское законодательство очень нестабильно (за анализируемый периодбыло принято 6717 законов, абсолютное большинство из них вносилоизменения в ранее принятые нормативные правовые акты), в связи с этим«люди не в состоянии отследить» этот поток, многие нарушения опосредованынезнанием250.Крометого,такаянестабильностьподрываетавторитетзаконодателя.Также важно отметить, что право практически утратило воспитательнуюфункцию, которая, в свою очередь, может способствовать решению многихсоциальных проблем.
На наш взгляд, целесообразно предусмотреть созданиеспециальных подразделений (в частности, в структуре существующих органовгосударственной власти), которые будут вести идеологическую работу:разъяснять гражданам о негативных последствиях того или иного поведения(например, абортов, нарушения правил дорожного движения, курения и т. д.).Это позволит донести до граждан идею о том, что те или иные запретыявляются не чьей-то прихотью, а необходимы для сохранения здоровья иблагополучия самих же граждан. В последние годы социальная реклама отчастивозрождается, однако существующих мер явно недостаточно. Связь правовоговоспитания, правовой культуры граждан с состоянием правопорядка изаконности в государстве была тщательно изучена А.
Н. Куневым251.5. ресурсообеспеченность – в концепции закона должно быть четкопрописано: какие ресурсы необходимы для его реализации, как способствовать250См.: Центр стратегических разработок опубликовал доклад «Статистический анализфедерального законодательства». URL: http://su12.ru/rf/news/rastushchaya-nestabil-nostrossiyskogo-zakonodatel-stva-meshayet-planirovat-budushcheye-strany(Датаобращения:07.05.2017).251См.: Кунев А. Н.
Законность и правовая культура в условиях становления правовогогосударства (теоретико-правовое исследование): дис. … канд. юрид. наук. М., 2011.127привлечению необходимых ресурсов, каковы источники финансирования (таккак реализация большинства нормативных правовых актов требует затрат). Ксожалению, данному элементу практически не уделяется внимания, однако напрактике от обеспечения нормативного правового акта организационной,финансовой, иной составляющими во многом зависит его действенность.
Вкачестве примера можно привести многочисленные дефекты реализациифедерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «Об основахохраны здоровья граждан в РФ»252. Согласно положениям этого документа, атакже принятым во его исполнение подзаконным нормативным правовымактам, граждане обладают достаточным пакетом прав в сфере охраны здоровья.Однако на практике во многих мелких населенных пунктах нет больниц, вполиклиниках отсутствуют необходимые специалисты, не хватает машинскорой помощи, лечебные учреждения не оснащены необходимым длявсестороннего обследования оборудованием.6.
Наличие прозрачной системы контроля за реализацией закона – напервый взгляд, данный элемент касается реализации, а не качестваправотворчества, однако, для того, чтобы реализация была эффективной,должны быть закреплены ее правовые основы. При этом необходимапереоценкакритериевпоказателейимеетконтроля:негативныйнасегодняшнийхарактерденьбольшинство(количествовыявленныхпреступлений, количество назначенных штрафов и т.
д.), в то время как внекоторых европейских государствах оценивается не степень репрессивностизаконодательства, а уровень его действия как источника профилактики врешении проблемы. На наш взгляд, европейский подход является болеедальновидным, направлен на воспитание законопослушного гражданина:человек рассматривается как субъект, в основе правовой регламентации лежитдоверие и стимулирование правомерного поведения.Третьим элементом этапа правообразования должно стать общественноеобсуждение концепции законопроекта. На наш взгляд, данная процедура252«Российская газета».
№ 263. 23.11.2011.128является более действенной, чем общественное обсуждение самого текстазаконопроекта: увидеть несовершенства достаточно большого по объему текстадля большинства граждан проблематично, а ознакомиться с основнымитезисами концепции, в которых емко прописывается весь цикл решенияпроблемы, (начиная от характеристики раскрытия ее природы и заканчиваяконтролемзаисполнениемпрописанногомеханизмарешения)можетпрактически каждый.На сегодняшний день вопрос общественного обсуждения нормативногоправового акта урегулирован в некоторых муниципальных образованиях ирегионах253, на федеральном уровне соответствующие нормы практическиотсутствуют. Первые шаги на пути к регламентации процедуры общественногообсуждения законопроектов были сделаны в 2011 и 2012 годах. Сначала былпринят Указ Президента от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждениипроектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»254.Затем Постановление Правительства РФ от 22.02.2012 № 159 «Об утвержденииПравилпроведенияобщественногообсужденияпроектовфедеральныхконституционных законов и федеральных законов»255.
Однако ни тот, ни другойнормативный правовой акт не закрепили действенной и понятной процедурыпроведения общественного обсуждения.Процедура общественного обсуждения концепции должна включатьследующие этапы:оповещение населения через средства массовой информации опредстоящем общественном обсуждении концепции законопроекта. В рамках253Напр., см.: Закон Архангельской области от 29.10.2012 № 562-34-03 (ред. от 24.10.2014)«Об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов Архангельскойобласти» // Волна.
30.10.2012. № 43; Постановление Городской Думы Нижнего Новгорода от21.09.2005 № 71 (ред. от 21.09.2011) «О публичных слушаниях в городе Нижнем Новгороде»// Нижегородский рабочий. 05.10.2005. № 178/15838.254См.: Указ Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектовфедеральных конституционных законов и федеральных законов» // Российская газета.11.02.2011. № 29.255См.: Постановление Правительства РФ от 22.02.2012 № 159 «Об утверждении Правилпроведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов ифедеральных законов» (утратило силу) // Российская газета. 02.03.2012. № 46.129данного этапа должно быть указано: концепция какого законопроектавыносится на общественное обсуждение, период проведения общественногообсуждения, разъяснение населению способов участия в нем.проведениеобщественногообсуждения.Организациюобщественного обсуждения следует поручить специальному подразделению,входящему в состав законодательного (представительного) органа.
Этоподразделение должно принимать замечания и предложения, поступившие наединый Интернет-портал, а также регистрировать замечания и предложения,поступившие по почте256. Требования к замечаниям и предложениям должныбыть максимально просты и понятны: отсутствие нецензурных слов,оскорблений и угроз.создание специальной комиссии по анализу и обсуждениюпоступившихпредложенийопределятьсяСоветомизамечаний.законодательногоСоставкомиссии(представительного)долженорганаиварьироваться в зависимости от направленности законопроекта.подготовкакомиссиейпротоколапроведенияобщественногообсуждения. В нем должно быть указано: сколько предложений и замечанийпоступило в ходе проведения обсуждения; представлен их обобщенный анализ;сформулированы выводы, в том числе приведены аргументы отклонениязамечаний и предложений.доведение протокола общественного обсуждения до всеобщегосведения посредством опубликования на едином портале обсуждения, а также впечатных средствах массовой информации.Предлагаемая нами процедура позволит повысить эффективностьзаконодательства, способствует повышению авторитета права, улучшиткачество принимаемых нормативных правовых актов, снизит количествоконцептуальных изменений, вносимых в первоначальную редакцию.256В связи с тем, что не все граждане владеют компьютером необходимо предусмотретьвозможность участия посредством направления замечаний и предложений в письменнойформе.130При разработке нормативных правовых актов, касающихся конкретнойпрофессиональной сферы важно наряду с общественным обсуждениемпредусмотреть процедуры выражения и учета мнения профессиональногосообщества, оно может предупредить принятие нормативных правовых актов,заведомо имеющих те или иные несовершенства.На сегодняшний день профессиональное сообщество, увы, являетсяпассивной стороной: в частности, в 2015 году Министерством здравоохраненияРФ был принят Приказ от 02.06.2015 № 290н, которым были установленывременные нормативы для врачей различных специальностей по приемупациентов – принятие данного ведомственного акта привело к негативнымпоследствиям как для добросовестных врачей, так и для пациентов.
Вчастности,представительстраховщиковнаМежрегиональноготерриторииСаратовскойсоюзаобластимедицинскихДмитрий Гончаровотмечает: «Здоровье человека не поддается измерению и подсчетам…»257.Рассмотревпроцедурыправообразовательногоэтапа,перейдемксобственно правотворческому этапу. Правотворческий этап направлен, преждевсего, на разработку качественного по всем параметрам текста нормативногоправового акта. Особую роль играет качество текста закона, так как именно онявляется базовым документом по отношению к подзаконным и муниципальнымнормативным правовым актам; оказывает существенное влияние на качествосоздаваемых на его основе актов правоприменения.Для минимизации дефектов текста нормативного правового актанеобходимо проведение его всесторонней комплексной экспертизы.
Насегодняшний день, существует несколько видов экспертиз законопроекта,причем проведение некоторых из них не является обязательным. Такой«точечный» подход к проверке соответствия законопроекта рассмотреннымнамивовторойглаветребованиямюридическойтехникиведетквозникновению многочисленных недостатков. На наш взгляд, деление законов257Исцелитьза15минут.URL:https://www.saratovnews.ru/newspaper/article/2015/09/30/iscelit--za-pyatnadcat-minyt/ (Дата обращения: 12.10.2017).131на важные и не важные (нуждающиеся и не нуждающиеся в проведенииэкспертизы) недопустимо: любой закон должен быть направлен на решениесоциально значимой проблемы, следовательно, является важным, долженрегулировать отношения качественно. Проведение множества экспертиз непозволяет подойти к вопросу качества текста законопроекта комплексно:несмотря на то, что в литературе существует достаточно много классификацийдефектов в зависимости от их характера, на практике вычленять ипредотвращать отдельные разновидности дефектов не целесообразно, так каклюбая разновидность, в свою очередь, влияет и на другие.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
