диссертация (1169932), страница 11
Текст из файла (страница 11)
С точки зрения способа принятия решений можнотакжеговоритьнеобходимостиозначительномпредложитьвлияниивведениеКомиссии.санкцийвнейРешениеопринимаетсяколлегиально, однако А. Де Стреел обращает внимание на особую рольКомиссара по экономическим и валютным вопросам.74 В новом составеКомиссии (2014-2019 гг.) такого комиссара уже нет, но за вопросыбюджетной дисциплины отвечает комиссар по экономическим и финансовымвопросам, налогообложению и таможне. В Совете ЕС в данном случаедействует процедура перевёрнутого большинства, при которой 55% членовСовета или Еврогруппы (представляющих 65% населения ЕС (зоны евро))должны проголосовать против рекомендации Комиссии о введении санкций.Во втором компоненте (косвенное налогообложение) доминируютдирективы, а значит, степень жёсткости законодательства несколькоснижается.
Количественные критерии уже не играют такой значительнойроли (кроме минимальных ставок по НДС и ряда минимальных ставок поналогообложению подакцизных товаров). Санкции же как отдельныйинструмент не предусмотрены, а в случае невыполнения государствамичленами своих обязательств задействуется Суд ЕС в рамках процедурыпринуждения к исполнению обязательств. Дополнительные решения по72URL: https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2014-2019/moscovici_enСм.: Стрежнева.
Управление экономикой… С. 115-116.74De Streel. Op. cit.7350дальнейшей гармонизации косвенного налогообложения принимаются не врамках обычной законодательной процедуры (с полноценным участиемКомиссии как инициатора, а также Совета ЕС и Европейского парламентакак законодательных органов)75, а абсолютным большинством Совета ЕС.В третьем компоненте (прямое налогообложение) «мягкость» норм посравнению с первыми двумя компонентами максимальная.
Ключевую рольздесь играют рекомендации и мнения Комиссии, отдельные предложения,что в определённой степени напоминает ОМК. Ключевым и практическиединственнымигрокомявляетсяКомиссия,котораявыступаетсинициативами, не способными пока привлечь национальные правительства.Таким образом, как с функциональной точки зрения (бюджетныйконтроль нужен для функционирования ЭВС, гармонизация косвенногоналогообложения - для нормальной работы таможенного союза (ТС) иединого рынка, а координация прямого налогообложения - для решенияотдельныхпрактическихвопросов(такихкакизбежаниедвойногоналогообложения) и упрощения регулирования), так и с законодательной иинституциональнойточекзренияуказанныекомпонентывЕСнепредставляют собой единого целого.В то же время, для национальной экономики эти три сферы составляютнераздельное единство, поскольку обеспечивают целостность бюджетногопроцесса как такового. Изменения в доходных статьях бюджета могутоказывать влияние на расходные части и наоборот, изменение структурынационального налогообложения в пользу косвенных или прямых налоговтакже может вести к определённым изменениям как в доходной, так ирасходной статьях бюджета.
Таким образом, с точки зрения национальнойэкономики отдельной страны-члена ЕС (или другого интеграционногообъединения) логично было бы рассматривать любое внешнее влияние накаждый из компонентов бюджетного процесса как единое целое. Но нанаднациональном уровне в ЕС этой целостности не существует ни в степени75Стрежнева М.В. Практика наднациональности в Евросоюзе / М.В. Стрежнева // Международныепроцессы.
– 2010. – Т. 8. – № 3. – С. 57–69.51обязательности, ни в охвате, ни в процессе принятия решений. Наоборот, ина законодательном уровне (и в первичных, и во вторичных актах ЕС), и сточки зрения существующих процедур контроля и принуждения, налицооднозначное разделение наднационального воздействия на национальныефискальные системы на три сферы. И именно в этом проявляетсясинтетический характер этого воздействия. С одной стороны, фискальнаясфера формально остаётся в компетенции государств-членов, что непозволяет принимать большое количество обязательных к исполнениюнаднациональныхнормативныхактов,сдругой-нормальноефункционирование ЭВС уже невозможно без синхронизации деловых цикловстран-членов,однимизэлементовкоторойможетявлятьсяиоднонаправленное функционирование национальных бюджетных систем.
Наоснованииэтогопротиворечиялюбаяпрактиканаднациональногорегулирования в фискальной сфере должна была выстраиваться иерархично:от максимально необходимых для функционирования ЭВС областей ксферам, где возможен компромисс. Так и сложилось в ЕС: максимальнаяинтеграция достигнута в сфере бюджетного контроля, а далее по нисходящейрегулированиеидёткпрямомуналогообложению,котороепокавоспринимается практически как исключительно национальная компетенция(хотя и здесь есть очевидные изменения).Системарегулирования(надзора,корректировки)национальныхбюджетных курсов со стороны наднациональных органов ЕС может бытьразделена на три составных элемента: контроль над национальнымибюджетами, гармонизация косвенного налогообложения и координацияпрямого налогообложения.
В строгом смысле слова с точки зрения процессапринятия решений в ЕС ни один из указанных элементов не являетсярегулированием. Контроль над национальными бюджетами осуществляетсякак жёсткая координация, а гармонизация косвенных налогов и координацияпрямогоналогообложениябольшенапоминаетоткрытыйметод52координации.76 И с точки зрения институционального устройства ЕС, а такжеметода принятия решений в рамках союза такое определение вполнесправедливо.Тем не менее с точки зрения экономической теории все три элементамогутбытьпредставленывкачествеинструментоврегулированиянациональной экономики (реже «управления экономикой»). В большейстепени такое понимание подходит к элементам бюджетного контроля ЕС(который к тому же является наиболее институционализированным).С точки зрения указанного ранее институционального устройствалюбых процедур в рамках бюджетного контроля (Пакт стабильности и роста,а также вытекающие из него процедура чрезмерного дефицита, процедурачрезмерных макроэкономических дисбалансов и др.) Комиссия и Совет незанимаются регулированием экономики.
Кажется, что перед государствамичленами просто установлены барьеры, через которые они не должны (или имне рекомендуется) переступать. Однако этим простым перечислениембарьеров ни в коем случае нельзя ограничиваться, поскольку, каксправедливо отмечает М. Доусон77, деятельность наднациональных органов вданной сфере все больше переходит от нормотворчества (=установлениебарьеров и правил игры) к вынесению конкретных решений по каждомуконкретному случаю (англ. decision-making). Действительно, в каждомотдельном случае Комиссия (а затем Совет ЕС или чаще Еврогруппа,поскольку наиболее жёсткие решения могут приниматься именно поотношению к странам-членам зоны евро) принимают определённое решениепо отдельной стране, рекомендуя (а иногда и навязывая, учитываянависающуюугрозу санкций)определённыемерыпоисправлениюсуществующих недостатков.Кстатиговоря,удержаниебюджетаврамкахопределённыхколичественных критериев также может считаться регулированием с точкиПодробнее см.: Terpan F.
Soft Law in the European Union - The Changing Nature of EU Law / F. Terpan// European Law Journal. – 2015. – No. 21(1). – pp. 68-96.77Dawson M. New Governance in the EU after the Euro Crisis: Retired or Re-born? / M. Dawson //Academy of European Law Working Papers. – 2015.
– No. 1. – 20 p.7653зрения функционирования национальной экономики. Комиссия, например,естественнымобразомдолжнаначинатьразбирательствовслучаедостижения страной чрезмерного дефицита бюджета в соответствии сустановленными нормами ЕС, но конкретный набор мер по улучшениюситуации Комиссия разрабатывает, не будучи связанной какими-либоинституциональными, юридическими, экономическими и любыми другимиограничениями или нормами (в ЕС не существует списка действий, которыеКомиссия имеет право рекомендовать). Таким образом, Комиссия в случаеобнаружения каких-либо нарушений сама занимается регулированиемнациональных государственных финансов. Затем её рекомендации целикомавтоматическипринимаютсяилиотклоняютсяквалифицированнымбольшинством в Совете.
А в рамках механизма Европейского семестра ЕКвообще имеет право на корректировку национальных бюджетных планов.Таким образом, речь идёт уже не о законотворчестве (не об установленииправил), а просто о принятии Советом ЕС решений по отдельным вопросам,причем они разнятся по времени, сути и имеют ограниченный характер(фактически речь идёт о решениях ad hoc).78Исходя из этих соображений, с точки зрения экономической теориинаднациональное воздействие на фискальную сферу очень похоже напрактикурегулированияэкономики,применяемуюнациональнымиправительствами. Ведь в экономической теории для обозначения изменений,как в налоговой, так и бюджетной политиках национальных государств,больше характерно понятие регулирования.79 Причем речь идет не о прямомрегулировании (госзакупки, продажа госсобственности), а о косвенномвлиянии (регулирование дефицита, государственного долга, а как следствие –расходов и доходов бюджета). И хотя, как отмечает Ю.С.
Пасько, фискальнаяполитика как таковая в ЕС остаётся прерогативой стран-членов, а ЕСвыполняет функции бюджетирования (т.е. установления и соблюдения78Dawson. p. 8.Кондратенко М.Н. Проблема соотношения административных и экономических методовгосударственного регулирования региональной хозяйственной системы в перестроечный период / М.Н.Кондратенко, А.М. Исупов // Вестник СамГУ. – 2006. – №3(53). – С. 92-99.7954равновесия)80, контроль за сбалансированность бюджета всё равно требуетрегулирования экономики.И в этом заключается второй аспект синтетического характерафискального регулирования: будучи жёсткой (или мягкой) координацией сточки зрения метода наднационального управления и способа принятиярешений, наднациональное воздействие является регулированием с точкизрения воздействия на национальную экономику.
При этом оно имеет разныеформы (исходя из разделения на бюджетный контроль, гармонизациюкосвенного налогообложения и координацию прямого налогообложения),однако степень жёсткости, обязательности и формализации этих форм можетизменяться(например,всторонуукреплениянаднациональногозаконодательства в области прямого налогообложения), что по сути неизменит характера воздействия изменённых норм на национальнуюэкономику.Такоевлияниебудетиметьхарактеррегулированияэкономической деятельности. В связи с этим целесообразно объединитьразличные аспекты наднационального влияния на фискальную сферунациональных государств в рамках одного понятия – фискальногорегулирования.§ 1.2. Фискальное регулирование и национальная налогово-бюджетнаяполитика1.2.1.
Вынужденная консолидация бюджета как ключевое проявлениефискального регулированияИтак, для понимания воздействия наднационального фискальногорегулирования ЕС на экономики стран-членов воспользуемся посткризиснымопытом стран, прошедших через процедуру чрезмерного дефицита (см. § 2.1)и под её влиянием осуществивших консолидацию бюджета.80Пасько Ю.С. Роль региональной финансовой системы Европейского союза в преодолениипоследствий глобального финансово-экономического кризиса: дис. ... канд.
эк. наук, 08.00.14 / Пасько ЮлияСергеевна. – М.: ГУУ, 2015. – С. 93.55Одним из главных понятий данной работы является, безусловно,понятие консолидации бюджета. 81 Для его комплексного рассмотрениянеобходимо решить ряд задач:1) проанализировать различные подходы к определению понятияконсолидациибюджетаисформулироватьнаиболеекомплексноеиотвечающее задачам работы определение;2) определить факторы, способствующие переходу правительства кполитике бюджетной консолидации;3) проанализировать методы и инструменты проведения консолидации;4) определить факторы, способствующие успешному проведениюконсолидации.Существует две категории определений, применяемых к понятиюфискальной консолидации: с одной стороны, есть строгие «статистические»определения, предполагающие установление количественных критериев длявыявления консолидации, а с другой – определения, которые можно назвать«функциональными»(т.е.объясняющимисутьконсолидации).Копределениям последнего типа можно отнести определение Организацииэкономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая трактуетконсолидацию бюджета как целенаправленную политику государства посокращениюдефицитабюджетарадипредотвращениянакоплениягосударственного долга.82 То есть речь идёт о политике корректировкиналогово-бюджетнойсферыивозвращениякустойчивому(англ.sustainable)83, а, возможно, и сбалансированному бюджету.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
