диссертация (1169766), страница 17
Текст из файла (страница 17)
Проведѐнное дляфранцузского министерства экономики исследование отстаивает возможностьтакого механизма, тогда как представители институтов ЕС более осторожны воценке подобной перспективы.162 На данный момент такой механизм не создан, и159Ibid.Towards a Genuine Economic and Monetary Union. Report by President of the European CouncilHerman Van Rompuy 26 June 2012 [Electronic resource] / European Council, President // EuropeanCouncil : [сайт]. URL : http://www.consilium.europa.eu/en/workarea/downloadasset.aspx?id=17220(дата обращения : 01.11.2018).161Towards A Genuine Economic And Monetary Union. Report by President of the European Council.Herman Van Rompuy [Electronic resource] : 5 December 2012 / European Council, President //EuropeanCouncil:[сайт].URL:http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/134069.pdf.
P. 10 (датаобращения : 01.11.2018).162Balassone F., Momigliano S., Romanelli M., Tommasino P. Just round the corner? Pros, cons, andimplementation issues of a fiscal union for the euro area [Electronic resource] // The Bank of Italy’spublications. – Economic Publications. – Questioni di Economia e Finanza (Occasional papers). –2014. – November, № 245. URL : https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/qef/20140245/QEF_245.pdf. P.
9 (дата обращения : 01.11.2018).16078правовые основы для него отсутствуют, поэтому этот спор остаѐтся в плоскостидискуссий экономистов.§ 2.2.2. Дорожная карта развития Бюджетно-фискального союзаПервые документы, обозначившие начало дискуссии, имеют особую важность,поскольку они определяют магистральные направления развития бюджетнофискальной интеграции. Развитие этой сферы пришлось на период активнойборьбы с финансовым кризисом, кризисом Еврозоны и прочими кризисами, скоторыми столкнулся ЕС, начиная с 2008 г. Именно поэтому бюджетнофискальная сфера некоторое время воспринималась как средство выведения странЕврозоны из кризиса, в котором они оказались, в том числе, из-занеполноценности ЭВС.
Однако вышедшие в 2012 г. документы со всей яркостьюобозначили долговременный характер построения Бюджетно-фискального союза,который не совпадал по временным рамкам с экстренными антикризиснымимеханизмами. Именно поэтому появилось основание считать, что Бюджетнофискальный союз – это следующий шаг на пути экономический интеграции ифедерализации.Основной документ в этой части – это доклад Европейской комиссии обистинном ЭВС163, расположившийся по времени между двумя версиями докладаПредседателя Европейского совета (первый доклад вышел в июне 2012 г., и уже вдекабре был обновлѐн).Доклад – это комплексное исследование, которое затрагивает саму реформу иеѐ причины. Основная часть доклада – это временная шкала, деления которой163A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union.
Launching a European Debate[Electronic resource] : Communication from the Commission COM/2012/0777 final // EUR-Lex :[сайт].URL:http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=CELEX:52012DC0777&qid=1506463885677 (дата обращения : 01.11.2018).79отмеряют различные стадии развития ЭВС в целом и Бюджетно-фискальногосоюза, в частности. Таких делений в докладе три: первый круг мер(краткосрочных) касается надлежащей имплементации Пакта-шесть, Пакта-два имеханизма, лежащего в основе Банковского союза.164 С правовой точки зренияЕвропейская комиссия предложила опираться на акты вторичного право,поскольку отведѐнный на эту стадию период (6-18 месяцев) слишком ограничендля возможных изменений учредительных договоров.Второе деление на шкале времени – это дальнейшая бюджетная координация,которая должна быть воплощена в возможности обзора и корректировкинациональных бюджетов.165 Сюда также включено создание надлежащейбюджетно-фискальной структуры на уровне ЕС.
Эта стадия имеет широкиевременные рамки и длится до 5 лет. Формальным завершением этой стадииможно считать реформу Пакт-два (регламент 472/2013 и регламент 473/2013 онадзоре за бюджетными планами государств-членов ЕС).В этот же период Европейская комиссия предложила создать дополнительныйантикризисный фонд в рамках новой институциональной структуры. Эта идея,однако, не получила должного развития, и государства-члены ЕС отнеслись к нейпрохладно с учѐтом уже имеющихся антикризисных фондов (Европейскийстабилизационный механизм и его предшественники).
Второй этап в случаеосуществления этих предложений Европейской комиссии предусматривализменение учредительных договоров, что до конца 2017 г. так и не былореализовано. Поэтому институтам ЕС придѐтся ограничиться текущей правовойосновой для построения новых механизмов.
Эти пределы были заложены и вдокладе Европейской комиссии 2012 г. В частности, реформа «Пакт-два» свозможностью предварительного обзора проектов национальных бюджетов (а вслучаях грубого нарушения государством-членом ЕС условий ПСР – возможностьЕвропейской комиссии потребовать от государства новый проект бюджета) уже164165Ibid. P. 12.Ibid.80исчерпала правовые пределы учредительный договоров.166 По этой причине в«докладе пяти председателей» подчѐркивается, что нынешний набор правил вотношении ПСР, «Пакта-шесть» и «Пакта-два» будет упрощѐн, но не болеетого.167С учѐтом возможности изменения учредительных договоров Европейскаякомиссия в 2012 г.
предложила реализовать такие меры контроля, как168:обязательство государств пересмотреть свои проекты бюджетов, если в прошломгосударство попало в ряды нарушителей (на данный момент Европейскаякомиссия может запросить изменение проекта, но в целом этот механизм неявляется принудительным для государства); право потребовать изменитьотдельные положения национального бюджета, если государство уклоняется отреализацииобщеевропейскихцелей(инымисловами,еслигосударствопридерживается исключительно национальных интересов, которые могут идтивразрез с целями на уровне ЕС); возможность активного влияния на национальноебюджетное законодательство, что уже было предпринято в рамках бюджетнофискального пакта, когда подписавшие его государства-члены ЕС приняли насебя обязательство дополнить национальное законодательство положениямиотносительно бюджетно-фискальной дисциплины.
Особая сложность в этой частисвязана с тем, что положения бюджетно-фискального пакта предусматриваливнесение таких изменений в конституции государств или в законодательствоэквивалентного уровня (этот вопрос рассмотрен в третьей главе настоящейработы).166Ibid. P. 26The Five Presidents' Report: Completing Europe's Economic and Monetary Union [Electronicresource] : 22 June 2015 / European Commission Publications // European Commission, Backgrounddocumentsoneconomicandmonetaryunion:[сайт].URL:https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_en.pdf. P.
14 (датаобращения : 01.11.2018).168A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union. Launching a European Debate[Electronic resource] : Communication from the Commission COM/2012/0777 final // EUR-Lex :[сайт].URL:http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=CELEX:52012DC0777&qid=1506463885677. P. 2627 (дата обращения :01.11.2018).16781Третья стадия – долгосрочная. Она включает в себя «прогрессивный трансферсуверенных прав на наднациональный уровень».169 Сюда входит и потенциальноесоздание автономного бюджета стран Еврозоны, и широкие бюджетнофискальные полномочия действующих институтов ЕС в этой части, и наличиеобщегодолга.Наэтойстадиипредусмотреносозданиеполноценногобанковского, бюджетно-фискального и экономического союзов, которые всовокупности подтолкнут политическую интеграцию ЕС на несколько шаговвперѐд.170§ 2.2.3.
Доклад пяти председателей о ключевых структурных элементахБюджетно-фискального союзаВ 2015 г. вышел Доклад пяти председателей171, который ознаменовал важныйшаг на пути построения ЭВС. Пять председателей – это председатели основныхинститутов ЕС (Европейского парламента, Европейской комиссии, ЕЦБ),Председателя Европейского совета, а также главы Еврогруппы.Доклад является, прежде всего, политическим документом.
Это показательединства мнений внутри ЕС по вопросу завершения построения ЭВС. При этом вдокладе отмечено, что построение ЭВС – это не самоцель, а лишь этап на путиразвития ЕС в качестве союза, готового принять вызовы мирового масштаба.172Высокая форма интеграционных процессов между государствами-членами ЕС вэкономической сфере173 по-прежнему достигается внутри ЭВС, в то время как169Ibid. P. 12.Ibid. P. 13.171The Five Presidents' Report: Completing Europe's Economic and Monetary Union [Electronicresource] : 22 June 2015 / European Commission Publications // European Commission, Backgrounddocumentsoneconomicandmonetaryunion:[сайт].URL:https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_en.pdf (дата обращения: 01.11.2018).172Ibid.
P. 2.173Кашкин С. Ю. Право европейского союза. Том 2. Особенная часть : учебник длябакалавриата и магистратуры / С. Ю. Кашкин ; отв. ред. С. Ю. Кашкин. – 4-е изд., перераб. идоп. – М. : Издательство Юрайт, 2017. – С. 148.17082остальные заявленные союзы (Бюджетно-фискальный, Банковский и другие)существуют в виде разрозненных правовых и институциональных нововведений,которые призваны укрепить ЭВС.Происходящие с ЭВС изменения связаны не только с преодолением кризиса иего последствий. Основная задача – это создание устойчивого экономическогоуправления на уровне ЕС, сбалансированного по отношению к полномочиямгосударств-членов ЕС. Именно с этим связано предложение создать новые органыуправления, оставив антикризисную функцию Европейского стабилизационногомеханизма174 (далее – ЕСМ), созданного в 2012 г.
для оказания финансовойпомощи государствам на грани дефолта.Для претворения в жизнь этой идеи Доклад предлагает двухступенчатуюсистему реформирования. На первом этапе необходимо создать бюджетнофискальный орган на уровне ЕС, который будет активизироваться в периодытяжѐлых для государств экономических кризисов общеевропейского илимирового масштаба.
В данный момент создать такой орган невозможно,поскольку в руках у государств находятся мощные рычаги самостоятельногоуправления собственной экономикой. Как следствие, у ЕС таких рычагов поканет. Для того, чтобы преодолеть негативную реакцию со стороны государств,необходимо продолжать намеченную в ЭВС интеграцию и координацию. Напрактике это будет означать ещѐ несколько реформ ПСР, Пакта-шесть, Пакта-дваи других актов вторичного права, олицетворяющих бюджетно-фискальнуюполитику ЕС последних десяти лет.Новый орган должен будет обладать преимущественно рекомендательнымиполномочиями, дополняя и координируя национальную систему предотвращениядефицита бюджета.
Основная задача этого органа – независимая оценкасоблюдения экономических ориентиров, издаваемых на уровне ЕС (в том числе врамках Европейского семестра, который подробно рассмотрен в следующейглаве). Состав этого бюджетно-фискального органа должен включать в себя174Ibid. P. 14.83широкий круг экспертов. На данный момент выделено пять целей, которыеописывают принцип работы нового органа:- координация деятельности национальных фискальных органов (имеются ввиду специальные органы, созданные на основании Директивы от 8 ноября 2011 г.«О требованиях к бюджетному процессу в государствах-членах ЕС»)175;- рекомендательный характер решений (у Европейской комиссии остаютсяполномочия отклоняться от решений бюджетно-фискального органа приосуществлении деятельности, возложенной на неѐ учредительными договорами иактами вторичного права);- оценка деятельности государств-членов ЕС с позиции экономики.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
