Диссертация (1145095), страница 15
Текст из файла (страница 15)
С. 156Оболонский А.В. Кризис эффективности административно-бюрократического государства ипоиски выхода: опыт США (эволюция теории и практики государственного управления впоследние десятилетия) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014 №2. С.163-164.989971чиновников сосредоточена в нормотворчестве и последующем контроле этихнорм, так как этот институт возник в ответ на потребность общества вустановлении легального порядка.В рамках этой парадигмы можно выделить два противостоящихтечения:административноеиклиентское.Представителипервогонастаивают, что основной задачей чиновников является государственноеуправление посредством исполнения функций органов исполнительнойвласти и своих полномочий в рамках замещаемых должностей, в то время каквторые подчеркивают, что в условиях современного социального государстваэтифункциипереходяткинститутамгражданскогообщества,агосударственные служащие должны сосредоточиться на своей основнойзадаче – предоставлении государственных услуг.
Однако представителиобоих течений сходятся в том, что руководствоваться в своей деятельностигосударственные служащие должны интересами общества и потребностямиграждан.Легалистскаяпарадигмасталаметодологическойосновойпроходивших в Российской Федерации на протяжении последних 15 летадминистративных реформ. К сожалению, результаты этого реформированиянепозволяютоднозначнопризнатьправильностьприменяемоготеоретического подхода.Помимо легалистского в отечественной науке можно выделить такжедругие направления. Марксистская традиция определения государственнойслужбы как господствующего в условиях буржуазного общества классатакже сохраняет свое значение в отечественной социологии.Авторы теории элит определяют государственную службу какполитический класс, представляющий собой низшую страту и источникформированияэлиты.Ониубеждены,чточиновникивлияютнагосударственное управление двумя способами: напрямую, участвуя вподготовке и реализации управленческих решений, и косвенно, оказываявлияние в рамках патрон-клиентских отношений.
Государственная служба в72рамках «элитистской» парадигмы также подразделяется на два уровня:высший, относящийся к элите и осуществляющий функции патрона, инизший, не входящий в элитарный ни по уровню влияния, ни по уровнюдоходов, но выступающий в роли клиента и имеющий перспективувхождения в элиту при условии сохранения лояльности.О.В.Крыштановскаявтруде«Анатомияэлит»определяетгосударственных служащих как «главную политическую силу общества»,политический класс, который является единственным легитимным субъектомгосударственного управления и представляет собой корпорацию100. Каклюбая корпорация, чиновничество действует только в интересах сохранениягосударства и его элиты, используя свой стратегический ресурс – легитимноенасилие, власть.Занятиегосударственнойдолжностизнаменуетвступлениевполитический класс.
О.В. Крыштановская подразделяет этот класс на двегруппы: бюрократию, входящую в состав этого класса в результатеназначения, и группу лиц, получающих свои полномочия в результатевыборов, которая делится на две части: электократию (высшие чиновники) илегислократию (депутаты)101.
К собственно элите относится только верхняястрата политического класса, которая контролирует основные ресурсывласти, принимает политические решения и управляет как обществом, так иполитическим классом. Отношения между элитой и бюрократией могут бытьописаныкак«патрон-клиентские»,основанныенанеформальныхполитических связях давления, влияния и выгоды. Замкнутость и закрытостьсвойственныбюрократии,таккакявляютсяотличительнойчертойэлитарного сознания. Делегирование властных полномочий приобщаетчиновников к избранным, а стремление к самосохранению формируетбарьеры для вхождения посторонних. В ходе реформ 90-х годов XX века иначала XXI века государственная служба как политический класс только100101Крыштановская О.В.
Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. С. 47Там же. С. 6673усилиласвоевлияние:государственномееуправлениичисленностьсталоувеличилась,практическизначениеабсолютным,вбылиреанимированы многие инструменты, обеспечивавшие воспроизводствосоветской номенклатуры (например, кадровый резерв).А.В. Дука признает бюрократию «институциональной элитой» иотмечает, что «Деятельность властных групп … направлена не столько наисполнение социетальных функций, сколько на самосохранение себя какопределенной общественной страты»102. В его анализе чиновничество неотделено и не отделимо от политики – это один слой элиты.
Они принимаютрешения, определяющие и контролирующие правила функционированияформальных институтов, координируют их работу, контролируют позиции иресурсы. Основная их функция – поддержание «символического порядка,связанного с функционированием национально-государственной системы»103.О.В. Гаман-Голутвина также относит бюрократию к политическомуклассу, но отмечает, что в состав элиты она вошла только в конце XX века,после того, как она обрела «полноценные привилегии».
До этого напротяжениивсейделегированнымиодновременноисториинаееусловияхизменилсяполномочиянесениястатуссамойбылислужбыэлитывременными,государству104.–вместоИмиссииземлесобирания и построения империи, она стала реализовывать частныеинтересы. Произошла приватизация государства, что привело к егосближению с бизнес-структурами, возникновению сервисного форматагосударственного управления.Отличительнойчертойотечественнойбюрократииявляетсяклиентелизм, причем в его наиболее архаичной – родственной – форме.Неэффективность государственной службы обусловлена двумя основнымифакторами: коррупцией и слабым развитием институтов гражданскогоДука А.В. Теоретические проблемы в исследованиях властных элит // Журнал социологии исоциальной антропологии. 2008. Том XI.
№1 С. 65103Там же. С. 67104Гаман-Голутвина О.В. Метафизические измерения трансформаций российских элит //Политическая концептология. 2012. №3. С. 4610274общества. Все это привело к упадку российский элиты, преодолеть которыйможно посредством институциональной трансформации: «Рациональносоздаваемые институты, понимаемые в качестве эффективной нормы, и естьпуть к искоренению изживших себя норм культуры»105. Нужно признать, чтов современном мире государство имеет больше функций и полномочий, чемтолько административное и политическое управление, что оно осуществляеттакже социальную политику.Н.Л.Захаровтакжеопределяетгосударственнуюслужбукаксообщество, призванное выполнять государственные функции, но, в отличиеот других авторов, прямо указывает, что именно этот институт осуществляетгосударственноеуправление:«Государственнаявласть,нормируяиинтегрируя целое общество, представляет собой определенное сообщество –государственную службу, которая как управляющий центр и инициативноесообщество оказывает влияние на все российское общество»106.
Ее основнаязадача – целеполагание в социальной системе, обеспечивающее еесохранение, а также определение методов достижения этих целей.Достижение этой задачи обеспечивается выполнением законотворческихфункций, «аккумулируя социальную энергию и направляя ее на реализациюобщих целей общества»107.Эффективность государственной службы Н.Л. Захаров предлагаетоценивать по следующим критериям:- степень институционального нормирования социального действия,т.е.
законодательная регламентация сложившихся норм, регулирующихвзаимодействие в обществе;105106Там же. С 52Захаров Н.Л. Организационное поведение государственных служащих. М.: ИНФРА-М, 2009. С.79Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего.М.: Изд-во РАГС, 2002. С. 3010775-способностьдифференциации,т.е.обеспечиватьинтеграциюадаптацияобщественныхобществаприцелейусловиямкегоменяющегося мира108.Он отмечает, что основные профессиональные требования к служащим,сформированные законодательством Российской Федерации, такие какцелерациональность, мотивация на выполнение служебного долга исубординация служебных отношений, противоречат их поведенческимособенностям, сложившимся в ходе институционализации отечественногочиновничества: низкая дисциплина, низкая инициативность, рациональноэмоциональная мотивация и синкретизм «этики убеждения» и «этикиответственности»109.
В результате складывается противоречивая модельповедения служащего: он должен быть инициативным, но исполнительным;ориентироваться на высокие, даже пафосные цели («всеобщее благо»,«процветаниегосударства»),нодовольствоватьсяматериальнымистимулами; следовать принципам коллективизма («будь как все»), но приэтом стремиться к личным достижениям; безоговорочно подчинятьсяруководителю (иерархия), но при этом оставаться независимым инепредвзятым при принятии решений.Административная концепция государственной службы стараетсяусилить рациональную составляющую в деятельности чиновников, чтобыприблизить их к «идеальной модели бюрократии» М. Вебера, но на практикеэтоприводиткнедобросовестностииснижениюкачестватруда(непрофессионализму), к коррупции и к приоритету личных интересов надобщественными.
Но клиентская модель, по мнению Н.Л. Захарова, приводитк«кризисусамойпрофессиональнойдеятельности»-деятельностьчиновников приобретает бессистемность, теряются их управленческиекомпетенции, государственная служба трансформируется в «корпоративно108109Там же. С.48-49Там же. С. 6976закрытоесообщество»,чтоспособствуетстимуляциибюрократизма,волокиты, угодничества и коррупции110.Соответственно,управлятьгосударственнойслужбойследует,учитывая ее задачи как субъекта государственного управления и особенностинационального характера. Прямой перенос западноевропейских моделейгосударственного менеджмента не работает, потому что не соответствуетструктуре российской поведенческой модели, но и воскрешение старыхроссийских моделей не эффективно, так как не соответствует новымусловиям.Таким образом, все отечественные исследователи государственнойслужбы, несмотря на принципиальные разногласия в определении принциповорганизации этой системы, ее функций и принципов взаимодействия сдругими субъектами государственного управления, согласны, что сущностьэтого социального феномена институциональна.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
