Диссертация (1136528), страница 22
Текст из файла (страница 22)
ресурсов, а дополнительным направлением работы ведомства,требующих определенных вложений с его стороны.146Кроме того, было показано, что в сферах государственной политики,где действует больше групп интересов и они более мотивированы, созданобольше совещательных органов. Это именно те сферы, где действуютразличные группы интересов бизнеса.
Эти структурные особенностипозволяют частично объяснить преобладание групп интересов бизнеса всистеме совещательных органов: оно достигается за счет существованиябольшого числа советов, действующих в областях, где именно группыинтересов бизнеса являются основными и очень активными акторами.Объединив все изученные особенности совещательных органов –количество, распределение по ведомствам и сферам деятельности,динамику создания, формальный статус, руководство, представленностьразличных групп и факторы, способствующие созданию совещательныхорганов в определенных областях, - мы можем сделать некоторые общиевыводы относительно их места в политической системе и отношений сфедеральными ведомствами.Значительное число совещательных органов – это общественныесоветы. Разнообразный состав позволяет предположить, что разныеведомства могут по-разному использовать эти структуры.
Импульс ксозданию общественных советов может исходить извне, что отличает их отдругих совещательных органов и повышает вероятность того, что часть изних выполняет исключительно символические функции: ведомствареагируют на внешнюю мотивацию в виде инициативы ОбщественнойПалаты или стремятся соответствовать формальным и неформальнымтребованиям открытости, однако содержательная деятельностьнеобязательна. Соответственно, символическая функция более вероятна,если общественный совет был создан после 2005 года, по инициативеОбщественной Палаты и является единственным советом при ведомстве.Таких случаев немного, и часто это советы при ведомствах в сфереобороны и охраны правопорядка.147Для общественных советов действует ограничение на участиечиновников – однако как мы увидели на примере Общественного советапри ФСТ, отсутствие представителей государственных органов в спискечленов совета не мешает их активному участию в заседаниях.
Более того,именно участие представителей ведомства, создавшего совет, придаетзначимость и вес рекомендациям совета – вне зависимости от статусасовета.Деятельность других совещательных органов слабо регулируетсяобщими нормативными актами и во многом остается на усмотренииотдельных ведомств. Таким образом, наблюдаемые нами отличия в составесоветов при различных ведомствах представляют собой отражение выбораведомства относительно того, кого оно хотело бы видеть в составеконсультативного органа, и чем, вероятнее всего, он должен заниматься.Как было показано в ходе анализа составов, наиболее представленнойгруппой является бизнес, затем следуют государственные органы, а далее сзаметным отрывом исследовательские и образовательные учреждения.Кроме того, мы продемонстрировали, что создание совещательных органовне связано с нехваткой у ведомства собственных ресурсов и неодинаководля разных сфер государственного управления.
Большое число советовсоздано в сферах, относимых к политике групп интересов, - там, гденаиболее ожидаемо большое количество групп (в первую очередь бизнеса),заинтересованных в деятельности государственных ведомств.Все это позволяет предположить, что сталкиваясь с давлением групп,ведомство принимает решение институционализировать и упорядочитьотношения с их представителями, создав переговорную площадку.Содержаниетакихплощадоктребуетотведомстваресурсов(ответственных исполнителей, организации, времени руководителя и т.д.),однакопредлагаемыеимипреимущества,издержки.148видимо,перевешиваютВ совокупности с тем фактом, что большинство советов возглавляютруководители или заместители руководителей государственных ведомств,можно выстроить выделенные функции совещательных органов вследующем порядке: в наибольшей степени советам при ведомствахсвойственна функция защиты интересов, далее следует информационнаяфункция (реализуемая в том числе посредством включения в состав советаученых и экспертов), и на третьем месте – символическая.149ЗАКЛЮЧЕНИЕВ настоящее время при федеральных органах исполнительной властив России действует 169 совещательных органов.
Эти структуры, с однойстороны, являются достаточно новым явлением в российском политикоадминистративном процессе и не получили освещения в литературе, а сдругой стороны, существуют уже достаточно долго, чтобы можно былоисследовать, какие функции они выполняют в этой системе.Существуетрядхарактеристик,свойственныхсовещательныморганам как институту. Во-первых, они в большинстве случае не имеютвластныхполномочий,рекомендательныйииххарактер.решенияносятВо-вторых,исключительнонормативныерамкирегулирования их деятельности (в России) еще фактически не заданы:общественные советы регулируются законодательством об ОбщественнойПалате, деятельность остальных регулируется только соответствующимведомством.Решенияотносительносозданияиработысоветовпринимаются ведомствами по своему усмотрению.
В-третьих, работа всоветах не предполагает вознаграждения участников. В результате,наиболее мотивированы участвовать те группы, которые непосредственнозаинтересованы в деятельности ведомства и достаточно обеспеченыресурсами, чтобы принимать в заседаниях содержательное участие(обладаютспециализированнойинформацией)инаправлятьсвоихпредставителей (человеческий ресурс и время) на заседания совета.Целью настоящей работы было исследовать совещательные органыпри федеральных ведомствах (министерствах, службах и агентствах) всовременной России и ответить на ряд актуальных вопросов относительноих деятельности: Каковы их основные характеристики? Какие группыпредставлены в советах, какова относительная представленность групп?Какие характеристики ведомств и особенности консультативной системывлияют на представительство групп?150Методологической основой исследования послужило сочетаниегруппового подхода к анализу политики с современными трактовкамиролизнаниявполитическомпроцессе.Какотмечаютмногиеисследователи, наделение экспертным статусом (которое происходит в томчисле путем включения в процесс консультаций и соответствующиеструктуры) передает актору определенный потенциал влияния.
Кроме того,во многих работах знание трактуется как важнейший ресурс группинтересов. Таким образом, совещательные органы были представлены ввиде площадки взаимодействия государства с внешними группами —площадки, заявленной целью которой является агрегирование знанияучастников в процессе выработки рекомендаций для государственныхорганов.В ходе эмпирического исследования для ответа на поставленныевопросы были последовательно решены следующие задачи:описана совокупность совещательных органов при федеральныхведомствах,выделеныихосновныехарактеристики,рассмотренанормативная база и институциональная среда их деятельностипроведен кейс-стади деятельности одного общественного совета длявыявления механизмов трансформации формальной представленностигруппы в совете в содержательное доминированиепроведенконсультативнойанализсистемы,особенностейкоторыеведомствмогутиоказыватьструктурывлияниенанеравномерность представительства группБольшинство действующих советов были созданы в период с 2005 по2009 год, и больше всего советов действует в сфере управленияпромышленностью — 67 советов здесь приходится на 15 ведомств.Кейс-стади на материале деятельности Общественного совета приФедеральной службе по тарифам позволил показать, как представленностьгрупп в формальном (списочном) составе совета может позволить сделать151выводыотносительносодержанияегодеятельностииреальногодоминирования тех или иных групп в ходе заседаний.
Сравнениеформального состава, списка присутствующих и состава активныхучастников заседаний общественного совета демонстрирует преобладаниедвух основных групп — бизнеса и самого ведомства, которые в отдельныхслучаях меняются местами. Представители экспертных и научныхорганизаций следуют за ними с заметным отрывом, как и НКО — которые,однако, занимают эту позицию только в списочном составе, нопрактически не участвуют непосредственно в заседаниях.
В целом,несмотря на отличия состава выступающих, состава присутствующих исписочного состава общественного совета, все группы, которые есть всписочном составе, есть и в двух других, и их относительные позициисохраняются.Доминирующиеакторыопределялисьнаосновепродолжительности выступления в ходе заседания. Чаще всего этопредставители ведомства и групп бизнеса (компании и ассоциации).Далее была оценена связь между формальным преобладанием всписочномсоставеивероятностьюдоминирования—связьположительная и значимая. Механизм этой связи был исследован наоснове анализа структуры заседаний и сведений, полученных в интервью спредставителем ведомства. Большая часть заседаний проходит в видеодносторонних выступлений, инициатором обменов репликами чаще всеговыступает ведущий. Повестка дня следующего заседания формируетсяучастниками совета — каждый может предложить тему и подготовитьсоответствующее выступление.
Таким образом, наиболее представленныегруппы с большей вероятностью попадают в состав докладчиков иполучают возможность доминировать на следующем заседании. А обменрепликами происходит в основном в треугольнике бизнес-ведущийведомство,гдеведущийвыступаетмедиатором.Вобсуждениипрактически не участвуют слабо представленные групп (эксперты и НКО)— их реальное участие в заседаниях заметно ниже, чем формальная152представленность. Таким образом, выделение доминирующих групп болеезначимодлясодержательныхвыводов,чемпростаяоценкапредставленности.Анализ представленности различных типов групп проводился наосновеклассификациигрупп,разработаннойсиспользованиемсуществующих российских и зарубежных исследований. Кроме того, всеведомства также были отнесены к той или иной сфере государственнойполитики.Информационной базой данного этапа исследования стала базаданных,созданнаясовещательныхнаоргановосновеоткрытых(размещенныхнасведенийсайтеосоставахсоответствующихведомств или в правовых системах Консультант+ и Гарант).
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
