Диссертация (1136528), страница 23
Текст из файла (страница 23)
База данныхвключает около 5 тысяч наблюдений и включает сведения о совете,ведомстве и представляемой участником организации.Анализ присутствия различных групп интересов показал, чтонаиболее представлен бизнес — около 40% участников советовпринадлежат к этой группе. Его присутствие больше в экспертных советах,меньше в общественных и особенно научных советах.
Он же чаще другихявляется доминирующей группой — особенно в экономических советах иэкспертных советах в целом.Гражданские организации представлены слабо (8%), только вобщественных советах их доля заметнее (20%) - но и в них бизнеспредставлен лучше них.Общественные советы являются самыми разнообразными по составу— в них входят представители многих групп, - а самыми гомогеннымиявляются научные советы.Исследования, проведенные в США и Европейском Союзе,позволили выделить две группы факторов, связанные с особенностямиведомств и консультативной системы, которые могут влиять на153представленностьгруппвсоставесовещательныхорганов.Этонеравномерное создание советов в различных сферах политики (из-заразного давления внешних групп), а также различные потребностииндивидуальных ведомств (нехватка собственных ресурсов у ведомстваможет компенсироваться созданием совещательных органов).
Для оценкистепени давления групп интересов использовалось разделение сфердеятельности ведомств на типы политики в соответствии с распределениемиздержек и выгод. Обеспеченность ведомства ресурсами оцениваласьчерез данные о заработной плате сотрудников и штатной обеспеченности.Проверка гипотез относительно действия этих двух групп факторов вроссийском случае была основана на оценке связи между показателямиресурснойобеспеченностиведомства(средняязаработнаяплатасотрудников, штатная обеспеченность) и количеством созданных приведомстве советов для первой группы факторов и анализе активностисоздания совещательных органов в различных сферах деятельностиведомств, характеризующихся разными уровнями давления внешнихгрупп, для второй группы акторов.
Данные о средней заработной плате иштатной обеспеченности ведомств на 2011 год опубликованы Росстатом идоступны для 70 из 79 ведомств. На основе этих сведений былирассчитаныкоэффициентыкорреляциимеждукаждымизэтихиндикаторов и количеством советов, созданных ведомством (от 0 до 24).Для примерной оценки активности внешних групп интересов в сфередеятельности ведомства была использована теория «типов политик».
Ониразличаются по распределению выгод и издержек, к которым приводитдеятельность ведомства. В частности, сконцентрированные выгодя ииздержки предполагают высокую конфликтность сферы и активностьгруппинтересов.Ранееведомствабылиразделеныпосферамдеятельности. На данном этапе сферы деятельности были отнесены к томуили иному типу политики. Затем было определено общее и среднее число154советов, созданных при ведомствах, причисленных к различным типамполитики.Проверка показала, что в сферах государственной политики, гдедействует больше групп интересов и они более мотивированы, созданобольше совещательных органов. Это именно те сферы, где действуютразличныегруппыинтересовбизнеса.Ресурснаяобеспеченностьведомства — заработная плата сотрудников и штатная обеспеченность —не связана с созданием совещательных органов.
Таким образом, советы неявляются для ведомства компенсацией ресурсной недостаточности,напротив, для создания советов необходимо наличие свободных ресурсов.И решение использовать эти ресурсы для создания и обеспечениядеятельности совещательного органа может приниматься под влияниемактивностигруппинтересов,чьедавлениенаведомствоизаинтересованность в его работе неодинаковы для различных сфергосударственного управления. Наиболее актуальна для групп сферавысокой концентрации издержек и выгод государственных решений,соответствующая преимущественно экономическим ведомствам – иименно при них действует большая часть советов.
Таким образом,структурные особенности системы совещательны органов позволяютчастично объяснить преобладание групп интересов бизнеса в системесовещательных органов: оно достигается за счет существования большогочисла советов, действующих в областях, где именно группы интересовбизнеса являются основными и очень активными акторами.Наконец,объединениевсехрассмотренныххарактеристиксовещательных органов - количество советов при ведомстве, годы ихсоздания, статус совета и личность руководителя совета, состав —позволяют предположить, что наиболее характерна для российскихсоветов должна быть функция защиты интересов, менее распространенной155будет информационная функция, и в последнюю очередь некоторыесоветы являются преимущественно символическими.В существующих российских работах, посвященных совещательныморганам разного уровня, они чаще всего рассматриваются с точки зренияобщественного контроля, связи государства и гражданского общества.Однако проведенное исследование показало, что по крайней мереконсультативнаясистемаприфедеральныхведомствахвыполняетпреимущественно функцию защиты интересов групп – и это группыинтересов бизнеса.Полученные результаты позволяют сделать ряд более широкихвыводов с точки зрения роли совещательных органов в политическойсистеме.Внастоящийпреимущественномоментсовещательныефункциюзащитыорганыинтересоввыполняютбизнеса.Кромеобозначенных структурных факторов, этому способствует сама природасовещательных органов.
Как правило, речь идет о безвозмездной работе, азначит потенциальная группа-участник должна быть достаточно сильномотивированаведомством(например,возможныминеожиданногорешенияиздержкамивприпринятиисоответствующейобластигосударственной политики) и обладать достаточными человеческими иорганизационными ресурсами.Соответственно, заявляемая цель осуществления общественногоконтроля/гражданского участия посредством совещательных органовпредставляется неадекватной особенностям функционирования этихинститутов.Причем,судяпорассмотренномувработеопытуисследования совещательных органов в других странах, это не являетсяспецифичным только для России.Опираясь на полученные результаты, можно заключить, чтоквазипредставительные институты, какими являются совещательныеорганы,порядупричинвыполняют156преимущественнофункциюпредставительства мотивированных, хорошо организованных и ресурснообеспеченных интересов.
Для учета «распыленных» интересов широкихобщественных групп могут служить другие институты – как традиционные(политические партии и парламент, референдумы и т.д.), так и новые,активно осваиваемые наравне с совещательными органами в различныхстранах (гражданские жюри и конференции, сетевые технологии участия ит.д.). При этом само по себе участие экономических групп интересов вформулировании и оценке реализации государственной политики, приусловииопределенногоконтроляипрозрачностидеятельностисовещательных органов, может оцениваться как желательное и позитивное- поскольку именно эти группы являются носителями экспертного знания,которое необходимо для принятия решений в определенных областях.Еслиставитьнормативнуюцельповышениягражданскогоучастия/общественного контроля через совещательные органы (то естьвыполненияимифункциизащитыобщественныхинтересов),тонеобходимо компенсировать действие идентифицированных факторов,способствующих преимущественному участию групп интересов бизнеса.Для этого можно стимулировать создание совещательных органов в техсферах, где их пока мало – за пределами сферы «политики группинтересов», в области социальной и внутренней политики.
Кроме того,одновременнонужностимулироватьучастиеорганизаций,представляющих общественные интересы, в таких органах – в том числе,возможно, введением компенсации расходов на участие (как это делается вСША и ЕС). Отдельным вопросом является слабость организованногогражданского общества и государственная политика в этой области вРоссии. Несмотря на всю сложность данной темы, можно все же отметить,что само создание подобных площадок и нормативное закреплениенеобходимостиконсультацийсними(котороепредполагается,вчастности, в проекте закона об общественном контроле) может статьтолчком к созданию целых классов новых организаций [130].
Кроме того,157совещательные органы являются институтом, в рамках которого участникииз различных групп могут освоить конструктивное взаимодействие какдруг с другом, так и с представителями органов государственной власти.Таким образом, проведенное исследование позволило определитьнынешнюю роль совещательных органов при федеральных ведомствах вполитической системе и возможные перспективы ее развития.Дальнейшее исследование может сконцентрироваться на другойстороне взаимодействия — особенностях, ресурсах, тактиках группинтересов — и опираться на сформированную базу данных о составахсовещательныхорганов.Внастоящеевремякрупномасштабныеисследования групп интересов в России отсутствуют, во многом из-заотсутствия систематических данных об их деятельности.
Расширениесозданный базы данных и ее дополнение сведениями о представленных всоставах индивидах и организациях — на основе открытых источников иопроса участников советов — позволило бы ответить на существующиевопросы относительно практик российского лоббизма. Таким образом, внастоящей работе заложены возможности для заполнения значительнойлакунывсовременныхэмпирическихисследованияхроссийскогополитического процессе.Особогоисследованиязаслуживаеттакжевопросвлияниясовещательных органов на процесс принятия решений в рамках ведомства:здесь представляется полезным качественный анализ данных интервью сучастниками и наблюдений за ходом заседаний нескольких совещательныхорганов различных типов. Это позволило бы делать более убедительныевыводы относительно использования советов как канала влияния группинтересов.158БИБЛИОГРАФИЯНормативные акты1.Положение об Общественном совете при министерстве сельскогохозяйства Российской Федерации, утверждено приказом МинсельхозаРоссии № 245от 9 июля 2010 г.2.Положение об общественном совете при Министерстве финансовРоссийской Федерации, утверждено Приказом Министерствафинансов №139 от 8.04.2011 г.3.Положение об Общественном совете при Федеральном агентствесвязи, утверждено приказом Федерального агентства связи №48 от03.04.2009 г.4.Положение об Экспертном совете по вопросам государственногорегулирования субъектов естественных монополий нажелезнодорожном транспорте при Федеральной службе по тарифам,утверждено приказом Федеральной службы по тарифам №72 от18.03.2008 г.5.Положение об Экспертном совете по массовым коммуникациям приФедеральной службе по надзору в сфере связи, информационныхтехнологий и массовых коммуникаций, утверждено приказомФедеральной службы по надзору в сфере связи, информационныхтехнологий и массовых коммуникаций № 793 от 13.08.2012 г.6.Положение об Экспертном совете при Совете Федерального агентстваморского и речного транспорта, утверждено приказом Росморречфлота№30 от 23.10.2006 г.7.Постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября2008 г.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
