Диссертация (1136528), страница 14
Текст из файла (страница 14)
Броншид и Д. Коэн [74], а также А. Горнитзка и У. Свердруп [106]на материале Европейского Союза выясняют, что зависимость созданияэкспертныхгруппотобеспеченностиконкретногоподразделениячеловеческими ресурсами, также проверявшаяся в этом исследовании,скорее нелинейная – прямая для одних областей политики и обратная длядругих.Результатыпроверкидействияэтогофакторанаматериалеамериканских ведомств неоднозначные. С. Шульман с соавторами [156] иС.Лавертуссоавторами[123,124]продемонстрировали,какограниченность ресурсов отдельного ведомства в условиях высокойнеопределенности влияет на создание при нем совещательных органов.
Науровне ведомств, американские исследователи показали, что создание иактивноеиспользованиеконсультативныхструктурможетбытьследствием высоко неопределенного и изменчивого окружения имасштабности задач, стоящих перед ведомством, обуславливающихповышенную потребность в информации [156].Например, то, чтоведомство США по надзору в области пищевых продуктов и медицинскихпрепаратов (FDA) исторически слабо обеспечена ресурсами, по сравнениюсмасштабомстоящихпередведомствомзадач,позаключениюисследователей, объясняет количество и влиятельность консультативныхкомитетов при этой структуре [124].Следует отметить также, что аналогичная гипотеза – о том, чтоконсультации являются одним из способов получить информацию,которую само ведомство производить не может, - проверяется также вработе Сьюзан Моффит на материале большой группы американскихведомств и консультативных комитетов при них[135].
И в исследованииМоффит эта гипотеза не подтверждается.82Дляпримернойоценкиобеспеченностиведомствачеловеческими/организационными ресурсами будут использованы данныео количестве сотрудников (и заполненности штатного расписания), а такжесредней заработной плате служащих ведомства. Такая информацияопубликованаРосстатомипредставляетсядостаточнонадежной.Несомненно, эти показатели являются достаточно грубой оценкойобеспеченности ведомства организационными и экспертными ресурсами,однако их преимущество в том, что такая информация доступна для всехведомств — в отличие, например, от альтернативных оценок, которыеможно представить (например, уровень компетенции сотрудников,наличие и количество ведомственных исследовательских институтов,наличие внутренних структур, занятых преимущественно экспертнойдеятельностью, привлечение внешних экспертов в индивидуальномпорядке и т.
д.).Выводы по главеИтак,обзор существующих работ, посвященных совещательныморганам, позволил разработать методику исследования, которая позволитответить на поставленные вопросы.В первую очередь будут описаны основные характеристики системысовещательных органов: количество и динамика создания советов, ихраспределение по сферам государственного управления и типам советов.Следующий шаг после — проверка оснований дальнейшего анализапредставленности. Как правило, на основе преобладания тех или иныхгрупп в составе совещательных органов делается вывод относительно ихвлиятельности.Чтобыизучитьмеханизмтрансформациипредставленности во влияние, будет проведен кейс-стади общественногосовета при Федеральной службе по тарифам. На основе содержаниязаседаний, с применением теорий внутригрупповой дискуссии, будут83определяться доминирующие спикеры и структура заседаний, чтопозволит делать более содержательные выводы об отношениях влияния врамках совещательных органов в целом.
В ходе анализа будут определены:показатель участия для каждого заседания, структура участия по типамгрупп, доминирующий спикер (по продолжительности и числу реплик),наличие вопросов и проявлений несогласия.Анализ представленности различных типов групп в совещательныхорганах будет проводиться по классификации групп, разработанной наоснове зарубежных исследований и дополненной в ходе сбора исистематизации данных о членстве в российских советах. Кромеотносительной представленности групп, для каждого совета будутопределены доминирующие группы (представители которой составляютболее 30% членов совета).Наконец,назаключительномэтапеисследованиябудутпроанализированы факторы представительства тех или иных групп всоставе советов.
На основе проведенных в США и ЕС исследований можновыделить две группы факторов: различная привлекательность сфергосударственного управления для групп интересов, а также различныепотребности индивидуальных ведомств. Для оценки первого факторабудет использовано разделение на типы политики в соответствии сраспределение издержек и выгод. Сфера деятельности каждого советабудет отнесена к тому или иному типу политики, далее будет оцененосоздание совещательных органов по различным типам политики.Потребностиведомствабудетоцениватьсячерезегоресурснуюобеспеченность — среднюю заработную плату и штатную обеспеченность.В следующей главе будут представлены результаты проведенногоэмпирического исследования совещательных органов при российскихведомствах федерального уровня.
Используя описанные методы, мыответим на три основных вопроса: каковы базовые характеристики84системысовещательныхоргановприведомствах?Какиегруппыпредставлены в составах консультативных структур? Какие факторыспособствовали наблюдаемым особенностям представительства групп?853.
Эмпирический анализ деятельности совещательных органов3.1.Нормативная база и основные характеристики совещательныхорганов в РоссииВ рамках настоящего исследования было идентифицировано 169совещательных органов при ведомствах: общественные, экспертные,консультативные, научно-технические советы и т.д. В их число невключались межведомственные (то есть число бюрократические посоставу) рабочие группы и советы, а также коллегии (так как информацияоб их составе и деятельности нередко отсутствует на сайте ведомства, а ихдеятельность несколько отличается от деятельности совещательныхорганов).Данные о составе доступны для 146 советов – по информации,размещенной на соответствующей странице сайта ведомства, или поприказу об утверждении состава, размещенному также на сайте ведомствалибо в одной из баз законодательных актов (Консультант + и др.).В советы вовлечено порядка 4 150 человек (неточность возможнавследствие несовпадающих вариантов написания имен, а также наличия вбазе данных полных тезок), они существуют при 54 из 79 ведомств.На основе сведений о составах советов была создана база данных,отдельным наблюдением в которой является «человек-совет» (то естьсочетаниефамилии,именииотчествасуникальнымномеромсовещательного органа), а переменными – организация, которую онпредставляет, принадлежность участника к одной из выделенных групп,его позиция в совете, характеристики соответствующего совета (годсоздания, тип совета) и ведомства (уровень, сфера деятельности).В базе данных 4822 наблюдения.86Первое,начтонеобходимообратитьвниманиевсоставеописательной статистики – это динамика создания совещательных органовпри ведомствах.
Хотя имеющиеся данные не включают советы, которыебыли созданы и затем прекратили свое существование, разбиение советовпо годам создания позволит оценить изменения в динамике их создания –достаточно показательную по крайней мере для последних нескольких лет,хотя и более сомнительную для периода ранних 2000-х.Сведения о годе создания есть для 147 советов. Распределениевыглядит следующим образом:Рисунок 1. Советы по годам созданияКак видно по графику, большая часть ныне действующих советовбыла создана в период с 2006 по 2009 год.
Падение в 2008 и рост в 2009году, скорее всего, обоснованы выборным циклом и сменой правительства.К сожалению, нет данных о советах, которые в рассматриваемый периодбыли созданы и распущены, так как систематического реестра, наподобиетого, что ведется в США или ЕС, не существует. Можно предположить,что наличие таких данных могло бы несколько изменить вид графика вобласти 2000-2005 гг. Однако рост после 2005 года все равно бы87наблюдался, так как именно в этот период происходит созданиеобщественных советов, которые составляют значительную часть всех нынедействующих совещательных органов.Рассмотрение динамики создания советов по типам (Рисунок 2)иллюстрирует сказанное: 2005 год запускает взрывную тенденциюсоздания общественных советов, особенно большая разница наблюдаетсямежду 2006 и 2007 годом.
При этом для экспертных советов соотношениедругое: 2007 и 2008 год для них «неурожайный», зато рост послеизбирательного цикла 2008-2009 гораздо более заметный именно дляэкспертных советов. 2009 – год, когда создается больше советов всехтипов, что можно связать с экономическим кризисом и разработкойантикризисной стратегии.Рисунок 2. Советы по типам и годам создания88Как видно по данному графику, большинство общественных советовбыли созданы в первые два года после того, как Общественная палатаполучила право инициировать их создание. У 15 ведомств только одинсовет – общественный.
Половина из этих ведомств – из «силового» блока(оборона, правоохранительная деятельность), и в 10 из 15 присутствуютпредставители Общественной палаты – это подтверждает, что именно ОПбыла инициатором создания этих советов. С достаточной степеньюуверенности эти органы можно считать символическими. Однако их доля вобщем числе совещательных органов невелика (8,9%).Относительное большинство совещательных органов (50 из 169) –экспертные советы, на втором месте общественные советы (46 из 169) ипрочие (консультативные, общественно-консультативные и др. – 44 из169). Советы по малому и среднему бизнесу19 созданы при 11 ведомствах.Рисунок 3. Советы по типамЧто касается распределения по уровням ведомств, то на одноминистерство приходится в среднем 4 , на одну службу 2, на одно19Далее в тексте используется аббревиатура МСБ89агентство 1,3 совета.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
