Диссертация (1136528), страница 13
Текст из файла (страница 13)
А сочетание такой оценки скачественной классификацией групп позволяет пойти дальше и оценитьзначимость отдельных аспектов деятельности российских совещательныхорганов и выполняемых ими функций.2.4.Факторы представленности группСледующий запланированный этап исследования — факторыпредставительства тех или иных групп в составе совещательных органов.Различную представленность групп в составе советов можноразделить на две части: группа может быть больше представленаотносительно других групп в рамках каждого совета и группа может бытьбольше представлена в одних советах, но не других.В первом случае различия объясняются характеристиками группы.Во втором – характеристиками советов, ведомств или соответствующихсфер государственного управления.2.4.1.
Особенности самих группВ обобщенном виде характеристики групп, определяющие их доступв совещательные органы, можно назвать ресурсной обеспеченностью илипакетом ресурсов групп. К ним относятся финансовые и организационныересурсы, неформальные связи с членами других групп и представителямиорганов власти, возможность апеллировать к общественному мнению ит. д. Исследования групп интересов в различных странах показывают,каким образом группы используют такие ресурсы, как выстраиваютстратегии в зависимости от своего пакета ресурсов и внешнихинституциональных ограничений, а также насколько эффективны могутбыть различные ресурсы и стратегии для продвижения интересов группы[126][91].75Несмотря на всю важность данной группы факторов, они исключеныиз настоящего исследования по двум причинам.Во-первых, это сместило бы фокус исследования с совещательныхорганов как канала влияния групп на сами группы и различныеиспользуемые ими каналы влияния.
Поэтому в данном исследованиирассматриваются в качестве факторов неравномерного представительствагрупп только характеристики самой консультативной системы (ееструктурированиепосферамиведомствам),которыепозволяютсконцентрироваться на заявленном объекте исследования.Во-вторых,рассмотрениедействияэтихфакторовтребуетотдельного исследования не в последнюю очередь из-за недоступностисистематизированных сведений о ресурсной обеспеченности российскихгрупп. В отсутствие нормативной базы декларирования основныхпоказателейдеятельностигрупп,получениеданныхобюджете,постоянном штате и других ресурсах является нетривиальной задачей.
Вкачестве задела для последующих исследований, следует отметить, чтовозможной стратегией проведений такого сбора данных мог бы статьопрос организаций и индивидов, представленных в совещательных органах— на основе базы данных участников, созданной в рамках настоящегоисследования.2.4.2. Структура консультативной системыМожно выделить две группы факторов, действующих со сторонысамой консультативной системы. Их объединяет то, что они способствуютсозданию совещательных органов в одних сферах, а не в других – темсамым поощряя участие групп, представленных в этих сферах. Во-первых,различные области государственной политики отличаются по значимости76для групп.
Во-вторых, разные ведомства могут испытывать разныепотребности во внешней информации.Типы политики и участие группКак отмечают американские исследователи, присутствие групп всовещательных органах неоднородно и зависит от сферы деятельностиведомства и соответствующего комитета [80]. В частности, в США тольков комитетах по сельскому хозяйству и торговле наблюдается значительноедоминирование групп интересов бизнеса [89].
Вероятнее всего, подобныезакономерности прослеживаются и в российском случае.В существующих исследованиях для объяснения такой ситуациииспользуется, в частности оценка давления групп интересов: в однихобластях оно больше, чем в других.Исследуя создание совещательных площадок при ЕвропейскойКомиссии, А.Броншид и Д.Коэн [74] приходят к выводу, что они вбольшей степени создаются теми подразделениями Комиссии, которыесталкиваются со значительным давлением внешних групп интересов –давлением,вызваннымособенностямисферыпринимаемыхэтимподразделением решений. А.Горнитзка и У.Свердруп [107], в своюочередь, развивают схему на основе анализа спроса и предложения состороны Комиссии и групп интересов.
Директораты Еврокомиссиипредъявляют спрос на информацию, которой располагают группыинтересов, а группы интересов оказывают на них давление, желаяполучить доступ к процессу подготовки решений. В ходе эмпирическогоанализа Горнитзка и Свердруп подтверждают, что большее количествоконсультационных структур связано с повышенным давлением группинтересов: чем больше в той или иной области политики организованныхгрупп, тем больше вероятность, что агентство будет создавать экспертные77группы [107, c.26]. При этом, чем больше полномочий ЕС имеет вопределенной сфере, тем более привлекательная она для групп.Один из подходов, который может использоваться для построенияаналогичнойрегулирования,оценкивкоторымРоссиизаняты–разбиениеведомства,нагосударственноготипыполитики.Рассматриваемые ведомства действуют в различных сферах, и ихдеятельность по-разному влияет на группы интересов и по-разномузависит от них.
Типы политики (modes of politics) являются полезныминструментом для объяснения этих различий. Впервые выделенныеТ.Лоуи в 1972 году [128] и получившие развитие в знаменитой работеДж.Уилсона «Бюрократия» 1989 года [176], они представляют собойидеальные типы государственного регулирования общественной жизни сточки зрения внешних интересов. Именно подход Уилсона будет принят заоснову в данном исследовании.Уилсон выделяет 4 типа политик в зависимости от того, насколькосконцентрированы или распылены издержки и выгоды принимаемыхрешений18 (Таблица 4).Таблица 4.
«Типы политик» по УилсонуиздержкисконцентрированысконцентрированывыгодыраспыленыраспыленыПолитикагрупп КлиентелистскаяинтересовполитикаАнтрепренерскаяМажоритарнаяполитикаполитикаЕсли и издержки, и выгоды сконцентрированы (приходятся наопределенную группу акторов), то речь идет о «политике группинтересов»: заинтересованные группы имеют сильные мотивы дляЗдесь и далее цит. по: Freeman G. P., 2006 [99].
pp. 227-2471878самоорганизации, общество в целом не видит последствий для себя иостается отстраненным. К этому типу относится, например, деятельностьгосударства по регулированию отдельных отраслей. Сконцентрированныеиздержки и распыленные выгоды политики позволяют отнести ее к типу«антрепренерской политики» (entrepreneurial politics), названную такпотому, что в ней возникают группы-антагонисты, причем одна сторона(те, кто несет издержки) обладает преимуществом организованности, авторая представляет распыленные интересы, и для мобилизации интересовв таком случае необходим «политический предприниматель» - кто-то, ктовыступит в качестве организатора защиты интересов данных групп.Примером такой политики служит регулирование загрязняющих выбросовпромышленными предприятиями.Третий тип – клиентелистская политика, для которой характерныраспыленныеиздержкиисконцентрированныевыгоды,тоестьперераспределение множества мелких «взносов» в пользу некоторогоколичества акторов.
В этом случае существует небольшая группа хорошоорганизованных групп, защищающих дополнительные выгоды для себя.Пример – выделение государственных субсидий сельскохозяйственнымпроизводителям, за счет налоговых поступлений бюджета.Наконец, последний тип описывает область решений, и издержки, ивыгоды которых распылены - тип «мажоритарной политики». Как правило,это связано с производством общественных благ, которые производятся засчет всего общества и потребляются им же.
В этом случае нет стимула длямобилизации групп интересов. К данному типу относится, в частности,социальная защита населения.Описанные типы политики различаются по уровню давления группна соответствующие ведомства, поскольку им свойственна различнаямотивация для защиты и продвижения интересов. А значит, отнеся сферудеятельности каждого российского ведомства к тому или иному типу79политики, можно примерно оценить, какая активность групп интересовнаблюдаетсявданнойсфере.Это,всвоюочередь,позволитпроанализировать, насколько создание совещательных органов приведомствах связано с давлением групп.Для классификации ведомств по типу «групповой» среды (то есть поструктуре и мотивации групп в определенной области государственнойполитики) мы применяем подход Уилсона, выделявшего типы политики взависимости от распределения выгод и издержек о принятия решений всоответствующей области.
Распределение конкретных ведомств и их групппо типам политики является нетривиальной задачей. Распределениеиздержек и выгод может изменяться от решения к решению даже дляодного и того ж ведомства. Однако все же возможно отнесение сфергосударственной политики к тому или иному типу политики на основаниипредположения о наиболее частом распределении издержек и выгод.Данный прием использовался, в частности, С.Паркинс [141] прианализе бюджетных стратегий региональных органов исполнительнойвласти в США: она распределяет функциональные категории ведомств(соответствующие нашим направлениям государственной политики) потипам политики, на основании того, какие функции выполняет ведомство,кому данная группа ведомств предоставляет государственные услуги и т.п.В Таблице 5 представлено распределение выделенных направленийполитики по типам политики.Таблица 5.
Распределение сфер государственного управления потипам политикииздержкисконцентрированыраспыленыПолитикагрупп КлиентелистскаяинтересовполитикавыгодысконцентрированыУправлениепромышленностью80УправлениехозяйствомсельскимАнтрепренерскаяполитикараспыленыМажоритарнаяполитикаУправлениеприродными Управление финансами иресурсамииохраной кредитомокружающей средыУправлениеУправлениебезопасностьюинфраструктуройУправление обороной(транспорт и связь)Управление внутреннейполитикой и юстициейУправлениеиностранными деламиУправление образованиемУправлениездравоохранениемУправление культуройТаким образом, область деятельности каждого ведомства будетотнесена к тому или иному типу политики – на основе оценки того, какиерешения принимаются в данной сфере, кто выигрывает и проигрывает отих реализации, происходит ли перераспределение за чей-то счет и т.д.Далее будет проведено сравнение общего и среднего числа советов потипам политики. В соответствии с изложенной теорией, наибольшийинтерес для групп будут представлять области с концентрированнымииздержками, особенно сферы «политики групп интересов».
Если именно вэтих сферах больше совещательных органов, значит советы создаются поддавлением внешних групп. Далее, сравнение представленности групп врамкахразличныхтиповполитикипозволитпонять,насколькопредставленность связана с особенностями выделенных типов политики.Ресурсная обеспеченность ведомствНаравне с давлением внешних групп в работах современныхисследователей нередки проверяется альтернативная гипотеза о факторах81созданияконсультативныхструктурнехватка-уведомстваорганизационных, финансовых или экспертных ресурсов.А.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
