Диссертация (1105902), страница 16
Текст из файла (страница 16)
Нормативное закрепление признаков, по которым земельные участки могут быть выделены для их перевода в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, и составление перечня видов деятельности, для осуществления которых необходимо переводить земельный участок в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, будет способствовать охране природных ресурсов курортов и курортов как особо охраняемых территорий. В границах курортов находятся участки, которые ничем не отличаются от соседних земельных участков, предоставленных санаторно-курортным организациям и отнесенных к землям курортов, и
находятся в естественной связи между собой. Такие земельные участки, не предоставленные санаторно-курортным организациям, тоже представляют собой ценность как важные элементы экосистемы курортов, и необходимы для поддержания благоприятной окружающей среды курортов, однако на них не распространяются требования, установленные для использования земель особо охраняемых территорий. Для их охраны не всегда возможно или целесообразно создавать отдельный вид особо охраняемых территорий, поэтому правовое регулирование охраны таких земельных участков должно найти отражение в законодательстве в виде установления схожих ограничений по их использованию с землями особо охраняемых территорий.
В настоящее время к землям курортов относятся те земельные участки, которые были отнесены к землям курортов в советский период в соответствии с информацией, содержащейся в документах на них. К ним относятся не только участки, предоставленные санаторно-курортным и иным оздоровительным организациям. Они могут находиться в пользовании, например, у организаций, занимающихся розливом минеральной воды или расфасовкой лечебной грязи. При создании новых курортов в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов могут переводиться те земельные участки, которые предоставляются санаторно-курортным организациям для осуществления оздоровительной деятельности или иной санаторно-курортной деятельности. Площадь данных земельных участков определяется исходя из необходимой площади для обслуживания той или иной санаторно-курортной организации. Однако обязанность переводить такие земельные участки в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов законодательством не установлена, как не установлен и запрет на размещение санаторно- курортных организаций на земельных участках из состава других категорий земель, если это не противоречит их целевому назначению.
Обязательность перевода земельных участков в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов является целесообразной для тех земель, которые являются неотъемлемым элементом курорта как природного комплекса, а также земель, которые используются санаторно- курортными организациями в целях организации санаторно-курортного лечения и отдыха. В целях выделения земельных участков, которые должны в обязательном порядке переводится в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, можно назвать следующие признаки: расположение земельного участка в границах курорта и использование этого земельного участка в лечебно-профилактических или оздоровительных целях, прежде всего санаторно-курортными организациями, либо расположение земельного участка в границах курорта и наличие на этом
земельном участке природных лечебных ресурсов, кроме случаев, когда природным лечебным ресурсом является лечебный климат.
Создание курорта автоматически создает проблему возможности совмещения правового режима курортов как особо охраняемых территорий и правового режима земель из состава других категорий земель. Возможность гармоничного совмещения их правовых режимов ставится в зависимость от целевого назначения и разрешенного использования земельных участков. Однако тот факт, что они предназначены для различных целей, уже делает это затруднительным. Особенно остро данная проблема стоит в отношении «наложения» правового режима курортов и земель населенных пунктов. После исключения курортов из числа ООПТ некоторые противоречия стали менее острыми или исчезли (в основном в отношении ограничения земельных участков населенных пунктов в обороте), однако полностью их избежать невозможно, так как использование этих земель должно быть ограничено в публичных интересах – в целях охраны природных лечебных ресурсов.
Проблема «наложения» правового режима земель населенных пунктов и иных категорий земель стояла остро до принятия Земельного кодекса РФ. В Земельном кодексе РФ впервые было закреплено, что земельный участок может иметь только одно целевое назначение и относиться только к одной категории земель (абз. 8 ч.1 ст. 1 Земельного кодекса РФ), а границы населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель других категорий (ч. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ). Также было введено зонирование территории населенных пунктов, в соответствии с которым «для зоны, в которой расположены особо охраняемые объекты, дополнительно устанавливается правовой режим одного из видов особо охраняемых территорий, и в то же время
указанные земли продолжают оставаться землями населенных пунктов» 146, что было направлено
на решение проблемы «наложения» правовых режимов. Однако фактически до сих пор достаточно часто происходит «наложение» правовых режимов в связи с неточностями и противоречиями в законодательстве и тенденциями правоприменительной практики автоматически распространять правовой режим той или иной особо охраняемой территории на земли, входящие в ее границы. Примером тому может послужить наложение правового режима курортов на правовой режим земель населенных пунктов, расположенных в их границах. Данная проблема будет исследована ниже в настоящей работе.
Порядок предоставления земель курортов зависит от субъекта права собственности, местонахождения земельных участков и цели их использования. Земли в границах первой зоны
146 Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации // Подготовлен для СПС КонсультантПлюс.
санитарной (горно-санитарной) охраны могут предоставляться только в целях, непосредственно связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий (пп. 2 п. 56 Правил разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей, утвержденных Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 6 июня 2003 г. №
72147). Предоставление земельных участков должно осуществляться при условии наличия лицензии
на заявленный вид деятельности, в том числе лицензии на право пользования недрами с целью добычи полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных.
Как было указано выше, правовой режим земельного участка земель курортов определяется в основном исходя из того, в какой зоне санитарной (горно-санитарной) охраны он находится. Границы зон с особыми условиями использования территорий могут пересекать границы между субъектами РФ, границы муниципальных образований, населенных пунктов, земельных участков, границы территориальных зон, а также иных зон с особыми условиями использования территорий (п. 6.1 Приказа Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 3 июня 2011 г. № 267 «Об утверждении порядка описания
местоположения границ объектов землеустройства» 148). Зоны санитарной (горно-санитарной)
охраны могут включать в себя части земельных участков. Один земельный участок может одновременно находиться в границах различных зон, или он может только частично находиться в их границах. Следовательно, порядок использования частей земельного участка будет регулироваться различными нормами. Если на земельный участок или на его часть распространяется первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны, то такой земельный участок или его часть должны быть изъяты из оборота и подлежат выкупу в соответствии со ст. 55 Земельного кодекса РФ (ч. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ).
Требование об изъятии земель в границах первой зоны санитарной (горно-санитарной) охраны, установленное в ч. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ, не всегда выполняется. Это может зависеть от размера части земельного участка, на который данная зона распространяется. Например, если площадь участка, на которую распространяется зона, невелика и не играет роли в использовании природных лечебных ресурсов, необходимость в его изъятии может не возникнуть.
147 Постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 6 июня 2003 г. № 72 «Об утверждении
«Правил разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей» // Российская газета, № 118, 19.06.2003.
148 Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 3 июня 2011 г. № 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства» // Российская газета, № 159, 22.07.2011.
Также это зависит от точного исполнения органами государственной власти своих обязанностей по надзору или от сложившейся ситуации. Например, земельный участок в границах первой зоны округа санитарной охраны курорта Ижевские минеральные воды (Ижминводы) используется для добычи природной минеральной воды и относится к землям населенных пунктов. Он принадлежит на праве собственности юридическому лицу, ведущему добычу и осуществляющему промышленный розлив минеральной воды из скважин на данном участке.
Земли в границах второй зоны санитарной (горно-санитарной) охраны могут предоставляться для целей размещения объектов и сооружений, непосредственно связанных с добычей минеральных вод, лечебных грязей и других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (например, хранилища минеральных вод и лечебных грязей, оборудования для розлива или расфасовки природных лечебных ресурсов), зданий и сооружений санаторно-курортных учреждений, для создания и развития сферы курортного лечения и отдыха (пп. 2 п. 13 Положения об округах охраны курортов).
Земли в границах третьей зоны не могут предоставляться в целях размещения промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также для осуществления хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением (пп. 2 п. 2 Положения об округах охраны курортов).
Однако бывают случаи, когда разрешение на строительство в границах первой и второй зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны объектов, прямо запрещенных в их границах, выдается на основании решения суда. Связано это, в том числе, с различным подходом судов общей юрисдикции и арбитражных судов к пониманию правового режима земель городов- курортов, что иллюстрирует приведенный ниже пример. Юридическое лицо приобрело в собственность земельный участок, расположенный в первой и второй зоне округа санитарной охраны города-курорта Кисловодска, предназначенный для размещения кафе-шашлычной, с целью возвести на нем многоэтажный 374-квартирный жилой дом. Однако ему было отказано в изменении разрешенного использования и выдаче градостроительного плана земельного участка. Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа поддержал отказ администрации города-курорта, указав, что участок предназначен для размещения объектов общекурортного пользования и имеет ограничения в использовании (часть участка относится к первой зоне округа
санитарной охраны курорта)149. Данный земельный участок по договору купли-продажи приобрела Т. и обратилась в администрацию города-курорта с требованием об изменении разрешенного использования участка на размещение на нем аналогичного жилого дома, в чем ей, как и юридическому лицу, было отказано. Суды общей юрисдикции признали правомерность требований Т. Верховный суд РФ аргументировал свое решение тем, что, хотя спорный земельный участок расположен в границах первой и второй зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны, он отнесен к категории земель населенных пунктов. В связи с этим доводы, касающиеся отнесения земельного участка к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, были признаны несостоятельными. Верховный суд РФ обязал администрацию города-курорта Кисловодск вынести решение об изменении вида разрешенного использования земельного
участка150, не приняв во внимание ограничения, установленные в отношении земель, входящих в
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
