Диссертация (1105902), страница 14
Текст из файла (страница 14)
133 Минаева А.А. Земельный участок как объект земельных правоотношений. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Москва, 2007. С. 14.
134 См.: Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник в 2 ч. Ч. 2: Особенная часть. М.: Юрист, 1994. С 78.
комплекс, все природные объекты которого подлежат охране как части ООПТ. Но это также и усложнило правовой режим земель в границах курортов, что в первую очередь проявилось в ограничении их в обороте. Исключение курортов из состава ООПТ сняло ряд противоречий и неоправданных трудностей, связанных с оборотом земель в границах курортов, однако не устранило до конца так называемого «наложения» правовых режимов, оставило и даже внесло в законодательство ряд новых противоречий. В случае создания курорта имеет место «наложение» правового режима курорта как особо охраняемой территории на правовой режим земель в его границах, но не «наложение» правового режима земель курортов на земли других категорий. В границах курортов могут находиться земельные участки, относящиеся практически к любой категории земель, которые продолжают использоваться в соответствии со своим целевым назначением. Это использование должно осуществляться с учетом ограничений, устанавливаемых в связи с включением их в границы округа санитарной (горно-санитарной) охраны и в границы курорта. Земли курортов являются составной частью курорта и составной частью его территории и обладают своим правовым режимом. На земельные участки, отнесенные к землям курортов, так же как и на земельные участки из состава других категорий и видов земель, влияет правовой режим зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны, в границы которых они входят. Курорты не являются единственным видом особо охраняемых территорий, правовой режим которых влияет на правовой режим земельных участков из состава различных категорий земель, вошедших в их границы. К таким особо охраняемым территориям можно отнести, например, территории, на которых расположены объекты культурного наследия.
Исключение курортов из числа ООПТ не может полностью устранить «двойной» правовой режим земель в границах курортов, так как в этом проявляется особенность округа санитарной (горно-санитарной) охраны, который является охранной зоной. Как верно указывает О.А. Золотова, правовой режим охранных зон распространяется «на все земли и земельные участки, входящие в нее, вне зависимости от формы собственности на них и их категории, а также вида разрешенного использования135. Пока курорты и их природные лечебные ресурсы будут охраняться путем установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны, правовой режим земель в их границах будет определяться в соответствии с требованиями, установленными к порядку их
использования в этих округах и зонах санитарной (горно-санитарной) охраны.
Правовое регулирование использования и охраны земель курортов осуществляется на основании норм гл. XVII Земельного кодекса РФ, посвященной землям особо охраняемых
135 См.: О.А. Золотова. Указ. соч. С. 18.
территорий и объектов, и специальной ст. 96 Земельного кодекса РФ, непосредственно регулирующей правовой режим земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов и земель в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Также отдельные нормы, регулирующие правовой режим земель курортов, содержатся в Законе о лечебно-оздоровительных местностях. Необходимо отличать правовой режим земель курортов как вида земель особо охраняемых территорий и правовой режим конкретных земельных участков, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и расположенных в границах определенного курорта. Основы установления первого регулируются в федеральных нормативных правовых актах, которым должны соответствовать нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие правовой режим земель курортов регионального и местного значения. В соответствии с ч. 4 ст. 94 Земельного кодекса РФ, порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Правовой режим земельных участков определяется исходя из правового режима земель курортов и исходя из требований к использованию земель в конкретной зоне санитарной (горно- санитарной) охраны, устанавливаемых в федеральных и региональных нормативных правовых актах об округах санитарной (горно-санитарной) охраны.
Правовой режим конкретных земельных участков, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий, определяется исходя из их целевого назначения и требований к осуществлению отдельных видов хозяйственной и иной деятельности в зонах округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта, в границах которых они находятся. Основы правового режима округов установлены в Законе о лечебно-оздоровительных местностях, которые подлежат конкретизации в федеральных (Положение об округах охраны курортов федерального значения) или региональных нормативных правовых актах.
В декабре 2013 года в соответствии с Законом об изменении статуса курортов в правовом режиме земель курортов произошли значительные изменения в виде исключения курортов из числа ООПТ и земель курортов из числа земель ООПТ. Еще при разработке данного закона И.А. Игнатьева отмечала, что в результате исключения курортов из числа ООПТ их статус будет фактически не установленным, поскольку он определялся через статус ООПТ, в то время как
статус особо охраняемых территорий являлся и является до сих пор не определенным. Также она указывала на то, что исключение курортов из числа ООПТ имеет намного больше последствий для их правового режима, нежели озвученная цель данного закона – приведение статуса курортов в соответствие с действующим законодательством136.
Данные изменения повлекли за собой следующие последствия для правового режима земель курортов. Во-первых, принадлежность курортов к ООПТ ограничивала в обороте земельные участки в границах курортов независимо от категории земель, к которой они относились (абз. 1 ч.
5 ст. 27 Земельного кодекса РФ). В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ, земельные участки, ограниченные в обороте, не могут предоставляться в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Так как специального федерального закона, разрешающего предоставлять земельные участки в границах курортов в частную собственность, не было принято, такие земельные участки, находящиеся в федеральной, региональной или муниципальной собственности, не могли предоставляться в частную собственность.
Во-вторых, в соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона о лечебно-оздоровительных местностях, застройка земель курортов осуществляется с соблюдением правил, установленных законодательством для проведения соответствующих работ на курортах. Важной гарантией соблюдения требований охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности на землях курортов, в том числе при их застройке, было требование проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство или реконструкцию которых предполагалось осуществлять на землях курортов (абз. 4.1 ст. 12, абз. 7.1
ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» 137
(далее – Закон об экологической экспертизе)).
Хотя в п. 16 Положения об округах охраны курортов федерального значения предусматривается проведение государственной экологической и санитарно-эпидемиологической экспертиз проектируемых в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны объектов, а ряд положений о курортах содержат требования о проведении государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы их генеральных планов, проектов районной
планировки, проектов на строительство и реконструкцию зданий и сооружений курорта138, в
136 См.: Игнатьева И.А. Последние направления в развитии законодательства об особо охраняемых природных территориях // Бизнес, менеджмент и право. 2010. № 1. С. 134 – 135.
137 Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4556.
138 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 26 августа 2000 г. № 633 «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Светлогорск-Отрадное» // СЗ РФ, 2000, № 36, ст. 3657; Постановление Правительства РФ от 26
Законе об экологической экспертизе установлен закрытый перечень объектов государственной экологической экспертизы (ст.ст. 11 – 12). В нем подобные объекты экологической экспертизы не указываются, что ставит под сомнение юридическую силу норм п. 16 Положения об округах охраны курортов федерального значения.
В-третьих, на земли курортов федерального значения распространялись ограничения по осуществлению различных видов хозяйственной деятельности или целей предоставления земель, установленные в ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ для земель ООПТ федерального значения. В соответствии с данной нормой, на землях ООПТ федерального значения запрещается: 1) предоставление садоводческих и дачных участков; 2) строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами; 3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог; 4) иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами. Данные требования распространялись исключительно на земельные участки земель курортов, отнесенные к землям ООПТ федерального значения.
Вышеперечисленные последствия имеют как положительные, так и отрицательные стороны. Об ограничении в обороте земель в границах курортов можно отметить следующее. Ограничение в оборотоспособности этих земель не было обосновано необходимостью охраны курортов как ООПТ и охраны их природных лечебных ресурсов. Нахождение земельного участка в государственной, муниципальной или частной собственности объективно не может иметь существенного влияния на соблюдение правового режима курорта и требований, предъявляемых к хозяйственной деятельности в границах зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны, за исключением угрозы изъятия земельных участков в случае нарушения их целевого назначения или разрешенного использования в соответствии со ст. 45 и ст. 54 Земельного кодекса РФ. Ограничение
августа 2000 г. № 634 «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Зеленоградск» // СЗ РФ, 2000, № 36, ст. 3658 Постановление Правительства РФ от 26 августа 2000 г. № 633 «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Светлогорск-Отрадное» // СЗ РФ, 2000, № 36, ст. 3657; Постановление Правительства РФ от 17 января 2006 г. № 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах» (вместе с
«Положением о курорте федерального значения Ессентуки», «Положением о курорте федерального значения
Железноводск», «Положением о курорте федерального значения Кисловодск», «Положением о курорте федерального значения Пятигорск») // СЗ РФ, 2006, № 4, ст. 387; Постановление Главы Администрации Краснодарского края от 10 декабря 2007 г. № 1136 «Об утверждении положений о курортах краевого значения» // Кубанские новости, № 208, 20.12.2007.
оборотоспособности земель в границах курортов не могло обеспечить целостности курортов как ООПТ, в отличие от иных категорий ООПТ, где ограничение в обороте земель в их границах призвано сохранять их целостность. В целях охраны курортов и их природных лечебных ресурсов был создан специальный механизм: разработка и установление границ округа санитарной (горно- санитарной) охраны и зонирование его территории. В границах курортов находится большое количество населенных пунктов, земельные участки которых также были ограничены в обороте. При этом зачастую решение по делам об оспаривании отказов в предоставлении земельных участков в частную собственность во многом зависело от того, каким судом (судом общей юрисдикции или арбитражным судом) рассматривалось дело. Ограничение в обороте земель в границах курортов можно также считать одной из причин коррупции, так как такие земли фактически предоставлялись в частную собственность, невзирая на законодательное ограничение. В связи с данными факторами отмену ограничения оборотоспособности земель в границах курортов можно считать положительным результатом исключения курортов из числа ООПТ.
И наоборот, отмена необходимости проведения обязательной государственной экологической экспертизы и применения ограничений, установленных в ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ, несут во многом отрицательные эффекты. Реализация проектов на землях курортов без проведения государственной экологической экспертизы может привести к нанесению ущерба природным лечебным ресурсам, так как именно на землях курортов располагаются эти ресурсы, и земельные участки из состава категории земель особо охраняемых территорий и объектов играют большую роль в сохранности природных лечебных ресурсов. Также не урегулированной остается проблема установления соответствия намечаемой и осуществляемой деятельности на землях курортов и на землях в границах курортов требованиям о целевом назначении земель, о ее соответствии строгости режима охраны зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов.
Требования ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ играли важную роль в охране природных лечебных ресурсов, так как ограждали земли курортов от нецелевого использования, в первую очередь, от предоставления их в целях создания садоводческих или дачных участков, а также от размещения на них жилых зданий, не связанных с работой санаторно-курортных учреждений. Земли курортов являются очень привлекательными для проживания, особенно в весенне-летний период времени. Однако подобное использование земель курортов может нанести непоправимый ущерб природным лечебным ресурсам ввиду отсутствия в большинстве случаев систем очистки стоков и специализированных мест размещения отходов на дачных и садоводческих участках. Остальные ограничения, установленные в п. 2 – 4 ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ, могли
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
