Диссертация (1105852), страница 4

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 4)

Первый порядок формирования Совета Федерации очень часто называют самым неудачным, поскольку «не было реального представительства субъектов Российской Федерации… за исключением случаев, когда депутатом

³¹ Российские вести. 21 октября 1993г.

³² САПиП. 1993. № 39. Ст. 3597.

³³ См.: Указ Президента РФ от 11.10.1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 42. Ст. 3994.

³⁴ Российская газета. 9 октября 1993 г.

³⁵ Авакьян С.А. Выборы 1993-94 в Российской федерации: правила и процедуры. М., 1993. С. 5.

Совета Федерации избирался руководитель высшего законодательного или исполнительного органа» ³⁶.

Кроме того, вставал вопрос о возможном отдалении избранных членов палаты от населения и органов власти регионов, в связи с чем, в частности, предлагалось выдвигать кандидатов органами государственной власти субъектов, а избирать их должно было население этих субъектов.

Однако демократизм такой процедуры вызывал большие сомнения, поскольку указанный порядок также не решал проблемы устойчивой связи членов Совета Федерации с субъектами и их органами власти³⁷.

Совет Федерации первого созыва (выборный) был избран непосредственно населением 12 декабря 1993 года на двухлетний срок и заседал с 11 января 1994 до 15 января 1996.

«Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации устанавливали, что Совет Федерации первого созыва избирается только на два года, а депутаты Совета Федерации осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

Согласно Федеральному закону от 05.12.1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» ³⁸ в состав верхней палаты вошли по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности.

Второй («губернаторско-спикерский») Совет Федерации был сформирован 23 января 1996 года на неограниченный срок и заседал с 23 января 1996 года по 26 декабря 2001 года. Таким образом, фактический срок его деятельности с захватом «переходного периода» составил 7 лет.

³⁶ Платонов В.М. Выступления участников «круглого стола» // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2004. № 24 (244). С. 16.

³⁷ Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 41.

³⁸ СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.

В Совете Федерации «губернаторско-спикерского» созыва более четверти мест - 47 из 178 - досталось главам администраций регионов, назначенным указами Президента Российской Федерации. К концу установленной законом даты выборов (31 декабря 1996) неизбранных губернаторов осталось 6, только к 19 октября 1997 года выборы состоялись повсеместно.

Предполагалось, что в таком составе Совет Федерации станет в максимальной степени эффективным и дееспособным органом власти, прежде всего, за счет информированности глав указанных органов субъектов о потребностях своих регионов и возможности в связи с должностным положением добиваться решения проблем подведомственных им территорий.

Однако такой порядок формирования Совета Федерации, точнее ответ на вопрос «соответствует ли часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Основного закона», дважды становился предметом рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации. При этом оба раза подчеркивалось, что компетенция Конституционного Суда Российской Федерации не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, что нашло отражение в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 28.12.1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания от 21.06.1995 г.³⁹ и от 10.04.1997 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона от 05.12.1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» ⁴⁰.

Должностной принцип замещения мандатов членов Совета Федерации критиковался, прежде всего, как не обеспечивающий представительство интересов населения с точки зрения, во-первых, учета интересов населения в

³⁹ Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992 -1996.

М., 1997. С. 118-119.

⁴⁰ СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2804.

деятельности членов Совета Федерации и, во-вторых, избрания его членов непосредственно населением⁴¹.

«Вряд ли можно считать нормальной ситуацию, при которой губернаторам и главам законодательных органов была отдана «верхняя» палата федерального парламента, которая в течение пяти лет фактически не создала ни одного закона, развивавшего бы федеративные отношения» ⁴².

Очень важным стал и вопрос о самостоятельности члена Совета

Федерации, поскольку члены Совета Федерации в своей деятельности были связаны тем, что являлись должностными лицами соответствующих субъектов Российской Федерации; например, в любой момент представительный орган субъекта мог обратиться к своему представителю с «инструкцией»; дать оценку его поведению или вообще сместить при отрицательном отношении к его деятельности в Совете Федерации; глава исполнительной власти мог стать объектом критики в общественном мнении, региональном парламенте; кроме того, в некоторых субъектах возможно досрочное прекращение его полномочий в связи с утратой доверия, нарушением присяги, в том числе, при исполнении своих полномочий в качестве члена Совета Федерации⁴³.

Как показала практика, совмещение должностей не позволяло членам Совета Федерации нормально работать в качестве парламентариев, поскольку в Москве они появлялись всего на несколько дней пленарных заседаний, после чего следовал многонедельный перерыв.

Кроме того, необходимость замены данного порядка формирования Совета Федерации была связана с ограничением роли губернаторского корпуса, ставшего как бы политической корпорацией в федеральной политике, поскольку вхождение региональных элит в состав Совета Федерации

⁴¹ Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России. М., 1999. С. 62; Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) / Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 44.

⁴² Лысенко В.Д. Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства / По итогам работы «круглого стола» «Российский федерализм: проблемы модернизации» 27.03.2001 г. // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2001. № 17(148). С. 44.

⁴³ Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России. М., 1999. С. 63.

превратило его в региональную трибуну, с которой руководители субъектов достаточно жестко выступали по отношению к федеральному центру⁴⁴.

В соответствии с Федеральным законом от 05.08.2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» ⁴⁵ в палату вошли по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, что, по мнению законодателя, больше соответствовало конституционной формуле.

При этом введение нового порядка образования Совета Федерации не положило конец дискуссиям о том, каким образом он должен формироваться, но преобладающей все-таки была идея выборности.

Следует отметить, что единого срока полномочий члена Совета Федерации, начиная со «второго созыва» (с января 1996), не существует. Состав палаты меняется постепенно, по мере смены руководства в субъектах Федерации после очередных выборов. В президентском проекте реформы Совета Федерации 2000 года предполагалась разовая смена состава палаты, но в итоге был принят механизм плавной ротации по мере перевыборов. При этом срок полномочий выборных органов власти и глав администраций не может превышать 5 лет (соответствующая норма федерального закона действует с 1997 года, до вступления ее в силу был избран на 7-летний срок Президент Калмыкии). Двухпалатные законодательные органы в 1996-2000 годы выдвигали в Совет Федерации представителей обеих палат по очереди на половину срока полномочий, с 2000 года эта норма закреплена в законе как императивная. К 2002 году большинство законодательных органов и губернаторов избираются на 4 года, меньшинство - на 5 лет.

Сроки полномочий руководства палаты - председателя, заместителей, председателей комитетов и их замов привязаны к перевыборам в субъектах РФ

⁴⁴ Чечевишников А. Как нам реорганизовать Совет Федерации // Век. 2000. № 50. 16 апреля.

⁴⁵ СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.

согласно Регламенту Совета Федерации от 11 ноября 1999 года, до этого срок их полномочий не ограничивался.

В дальнейшем изменения были внесены Федеральными законами от 16 декабря 2004 года № 160-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и о признании утратившим силу пункта 12 статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ⁴⁶ и от 21 июля 2007 г. № 189- ФЗ «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 02.10.2008 № 167-ФЗ, от 14.02.2009 № 21-ФЗ)⁴⁷.

Перемены в судьбе Совета Федерации стали своего рода зеркалом

эволюции не только российского парламентаризма, но и федеративной государственности.

Как отмечает С.М. Миронов, «в двухпалатной структуре современного Федерального Собрания учтены не только российские традиции, но и современные общемировые тенденции, которые появились во многих государствах, особенно имеющих федеративную природу» ⁴⁸.

Согласно части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

⁴⁶ СЗ РФ. 2004. № 51. Ст. 5128.

⁴⁷ СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3803.

⁴⁸ Миронов С.М. (Выступление) // Материалы международной конференции «Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: опыт десятилетия, итоги и перспективы». М., 2004. С. 10.

По нашему мнению, данное положение не в полной мере соответствует принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Конституции России, поскольку представители исполнительной власти, участвуя в работе парламента, вмешиваются в компетенцию законодательной власти и оказывают значительное влияние на осуществление полномочий законодательного органа государственной власти.

Совет Федерации - это орган представительства субъектов Российской Федерации, а не органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В связи с чем предлагается внести поправки к статьям 95 Конституции Российской Федерации и изложить часть 2 статьи 95 Конституции РФ в следующей редакции: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации» ⁴⁹.

Кроме того, вопрос о формировании состава Совета Федерации отнести

к предмету правового регулирования отдельного федерального конституционного закона, изложив статью 95 часть 2 Конституции Российской Федерации в следующей редакции: «Порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным конституционным законом».

26 апреля 2005 года в ходе общественных слушаний был представлен проект Федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», который был поддержан Президентом Российской Федерации, устанавливающий статус Федерального Собрания Российской Федерации, его компетенция и вопросы ведения, структура, организационные формы и условия его деятельности. Новеллами указанного законопроекта являлись утверждение Парламентом кандидатуры премьера-министра одновременно с конкретной программой действий, предлагаемой кандидатом, а также повышение роли парламента при назначении и освобождении от должности ряда иных должностных лиц Российской Федерации (в частности,

Характеристики

Список файлов диссертации