Диссертация (1105852), страница 3
Текст из файла (страница 3)
Венгерский государствовед А. Шайо подчеркивает, что «двухпалатное устройство федераций, несмотря на все связанные с ним трудности, обернулось благом. Конституционная легитимация второй палаты неоспорима сегодня и в нефедеральных государствах... Разделение парламента способствует уравновешиванию законодательной власти и так же, как, например, многократные чтения при принятии законов, может содействовать большей обдуманности парламентских речей» 11.
Кроме того, наличность органа, состоящего из народных представителей и обладающего в той или другой мере законодательной властью, является основным признаком конституционного государства12.
Г. Шамбек характеризует двухпалатную парламентскую систему следующим образом: «Оглядываясь назад, можно заметить, что двухпалатный парламент при всех изменениях форм правления - будь то монархия или республика, государственного устройства - будь то унитарное или федеративное государство, а также политической системы - будь то авторитарная или демократическая, если не во всех, то во многих случаях оказывался консервативным и стабильным институтом. Если рассматривать верхние палаты с точки зрения их функций, то они представляют собой либо консервативный элемент, либо элемент федеративной системы. Особой формой верхней палаты является профессиональное представительство» 13.
И.А. Конюхова в качестве одного из преимуществ двухпалатной
структуры парламента указывает на «возможность обеспечить, наряду с представительством нации в целом, коллективные интересы населения отдельных регионов (в федеративном государстве – субъектов федерации),
11 Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С.153- 156.
12 Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 2004. С. 86.
13 Шамбек Г. К вопросу о значении двухпалатной парламентской системы // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 1 (42). С. 2.
определенных групп или слоев общества, играющих важную роль в политических отношениях» 14.
Кроме того, особый статус верхней палаты отражает задачи специфических территориальных интересов. И в этом смысле существование верхней палаты исключает или минимизирует формы территориального и корпоративного представительства15.
Еще один аргумент в пользу целесообразности верхней палаты связан с
ее специфической конституционной функцией - противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты расценивается как политический риск, от которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской Конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать непродуманные пагубные решения16.
Таким образом, разделение Федерального Собрания способствует уравновешиванию законодательной власти, в этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы «сдержек» и
«противовесов». По выражению Б.Л. Вишневского, в современной России, решившей реализовать подобную модель, к «законодательному двигателю» в лице Государственной Думы приставили «законодательный тормоз» в образе Совета Федерации17. Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала. Реализуя его,
14 Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. 2004. № 1. С. 109.
15 Филиппова Н.А. Представительство публичных интересов в федеративном государстве: особенности российской национальной модели. Екатеринбург, 2009. С. 219.
16 Гамильтон А., Мэдисон Дж., Джей Дж. Федералист. М., 1994. С. 410.
17 Вишневский Б. Л. Должны ли губернаторы быть федеральными политиками // Независимая газета. 2000. 1 февраля.
Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее18.
Как отмечал Л. Дюги, лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга19.
В заслугу верхним палатам зачастую ставится присущее им консервативное начало. Например, одной из причин сохранения двухпалатного парламента в Японии после Второй мировой войны явилось мнение, что палата советников сможет стать своеобразным тормозом, который создается на случай, если «безответственное большинство» захватит контроль в нижней палате20. В Швейцарии отмечают, что при учреждении Совета кантонов руководствовались стремлением избежать принятия поспешных, диктуемых политическими страстями и случайным большинством односторонних парламентских решений. Верхняя палата - Совет кантонов должна выполнять роль противовеса нижней палате - Национальному Совету21.
По инициативе премьер-министра Ирландии 4 октября 2013 года был проведен референдум по вопросу об упразднении верхней палаты парламента Сенад Эрена. По результатам референдума 51,7 % проголосовали против упразднения Сената. 48,3 % проголосовали за его упразднение.
При этом в научной литературе активно обсуждается применение термина «верхняя» палата парламента в отношении Совета Федерации. Некоторые ученые говорят о необоснованности использования понятий, некорректных по отношению к Совету Федерации (сенат, «верхняя» палата), поскольку к таким понятиям не обращается Конституция Российской Федерации и действующее законодательство Российской Федерации22.
18 См. также: Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 165.
19 Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 468.
20 Гуреева Н. П., Прокопов В. И. Парламенты мира. М., 1991. С. 533.
21 Там же. С. 446.
22 Парламентское право России. // Под ред. Степанова И.М., Хабриевой Т.Я. М., 1999.
Однако, думается, неверно обосновывать отказ от употребления термина
«верхняя» палата парламента в отношении Совета Федерации ссылкой на отсутствие этого понятия в действующем законодательстве Российской Федерации, что также противоречит и мировой практике.
Авторы комментария к Конституции Российской Федерации, изучая данный вопрос, говорят о том, что «Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу – как нижнюю палату Федерального Собрания» 23.
Скорее следует говорить об «условной терминологии», которая возникла в связи с законодательным процессом. Проект закона как бы совершает путь «снизу вверх». Палату, начинающую законодательный процесс, называют «нижней», продолжающую его – «верхней» 24.
В соответствии с современными представлениями верхняя палата парламента должна играть триединую роль в системе органов государственной власти, так как она выполняет во внутрипарламентской системе сдержек и противовесов функцию сдерживающего элемента, обеспечивающего взвешенность и относительную независимость от политической конъюнктуры решений; является наряду с нижней палатой парламента значимым и в достаточной степени самостоятельным элементом системы сдержек и противовесов в устройстве власти «глава государства – парламент – правительство»; отражает на общегосударственном уровне власти политико- территориальное устройство страны и представляет срез интересов территориальных сообществ25.
23 Комментарий к Конституции Российской Федерации. / Под ред. Зорькина В.Д. М., 2011.
24 Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России. М., 1999. С. 39.
25 Стенограмма Пленарного заседания международного семинара «Бикамеразизм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций» от 22.05.2003 г. // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2003. № 22 (215). С. 15.
Кроме того, Л.Дюги отмечал, что «парламент есть представительный мандат нации» 26.
В настоящее время при формировании верхних палат наибольшее распространение получила идея территориального представительства. Такой подход характерен для федеративных государств и стран с неоднородным составом населения с явно выраженной региональной идентичностью, а также для тех унитарных государств, где идут процессы децентрализации27.
При этом верхние палаты как органы территориального
представительства позволяют расширить круг интересов, которые принимаются во внимание при выработке политических решений, а также повысить качество государственного управления посредством увеличения числа рассматриваемых альтернатив. Кроме того, появление представительства по территориальному признаку внесло определенные коррективы в понимание представительной демократии28.
В науке конституционного права существует два подхода к
определению количественного состава представителей субъектов федерации в верхней палате парламента: арифметический, предполагающий равное представительство составных частей федерации (Швейцария, Аргентина, Нигерия и др.), и геометрический, устанавливающий зависимость между количеством представителей и численностью населения и/или размером территории соответствующих субъектов (Германия, Австрия, Индия).
При этом системы, основанные на арифметическом подходе, представляют собой наиболее полное выражение принципа федерализма, где все субъекты равны; системы, базирующиеся на демографическом или географическом критерии, в большей степени тяготеют к принципу
26 Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 416.
27 Norton P. Adding value? The role of second chambers // Asia Pacific Law Review. 2007. Vol.
15. No. 1. P. 10; European Commission for Democracy through Law (Venice Commission). Report on Second Chamber in Europe «Parliamentary complexity or democratic necessity?» by P. Gelard. Strasbourg, 26 November 2006. CDL (2006) 059 rev. P. 11.
28 Совет Федерации. Эволюция статуса и функций / отв. ред. Л.В. Смирнягин. М., 2003. С. 441-452.
демократии. Безусловно, предоставление субъектам федерации одинакового числа мест в верхней палате приводит к усилению позиций субъектов с меньшей численностью населения29.
В поисках соответствия состава Совета Федерации и статуса его членов конституционному предназначению верхней палаты парламента федеративного государства несколько раз менялся на законодательном уровне порядок формирования Совета Федерации, что во многом связано как с местом и ролью Совета Федерации, его конституционными полномочиями, так и в значительной степени его потенциалом.
Впервые орган под названием «Совет Федерации» был создан 17 июля 1990 года при Председателе Верховного Совета РСФСР Б.Н.Ельцине и включал председателей Советов всех автономных республик, автономных областей и автономных округов (31 человек) и Председателей некоторых областных, краевых и городских Советов (31 человек). С 30 января 1991 года включал председателей Советов всех 88 (затем - 89) субъектов Федерации.
Совет Федерации в качестве верхней палаты парламента был создан указом Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 года30, которым была прекращена деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Утвержденное Указом «Положение о федеральных органах власти на переходный период» предусматривало, что Совет Федерации действует в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти (президентов республик) каждого субъекта Федерации до истечения полномочий Советов народных депутатов текущего созыва (март 1995). Совет Федерации должен был приступить к парламентской функции после избрания новой Государственной Думы. Однако уже 9 октября 1993 г. был издан Указ о
выборах новых представительных органов в регионах, а 11 октября назначены
29 Народное представительство в современном мире: материалы круглого стола (3 февраля 2012 г.) / под общей ред. Б.А. Страшуна и А.Ш. Будаговой. М.: Издательский центр МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2013. С. 64.
30 САПП. 1993. № 39. Ст. 3597.
прямые выборы в Совет Федерации первого созыва по 89 двухмандатным округам.
Согласно Указам Президента России от 11.10.1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» 31 и № 1625 «О внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» 32 депутаты Совета Федерации первого созыва – по два от каждого субъекта Российской Федерации – избирались на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании с применением мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации и должны были работать на
«профессиональной постоянной основе» 33.
При этом в соответствии с Указом Президента России от 07.10.1993 г.
«О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» 34 указанные лица назначались Президентом, а не избирались населением. «Да фактически и до этого Указа в своем большинстве данные главы исполнительной власти назначались Президентом. Получалось, что почти половина членов Совета Федерации состояла бы из глав исполнительной власти» 35.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
