Диссертация (1105852), страница 20
Текст из файла (страница 20)
В 2013 году члены Совета Федерации (в том числе совместно с другими субъектами права законодательной инициативы) внесли в Государственную Думу 55 законопроектов, из них 16 направлены Председателем Государственной Думы в профильные комитеты для подготовки их к рассмотрению на Совете Государственной Думы, 39 рассмотрены Советом Государственной Думы; 13 приняты в первом чтении; 8 отозваны авторами законопроектов, 22 отклонены Государственной Думой. Внесенные палатой и ее членами инициативы касаются, главным образом, сфер социально- экономического развития субъектов Федерации, организации и деятельности местного самоуправления, совершенствования межбюджетных отношений, налогового законодательства, уголовного и административного законодательства, развития добровольчества (волонтерства), экологии.
Проанализировав осуществление членами Совета Федерации права законодательной инициативы, можно сделать вывод, что результативность его весьма незначительна.
Так, например, с января 2007 года по декабрь 2012 года из 128 законопроектов, внесенных членами Совета Федерации в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы, принято Федеральным Собранием и подписано Президентом Российской Федерации всего 13.
При этом, например, статистика права законодательной инициативы показывает, что около 10% всех законопроектов, которые обсуждаются в Бундестаге, являются инициативой Бундесрата. Во Франции более половины сенатских поправок находят свое отражение в принятых законодательных актах. Так, из 2487 поправок, внесенных сенаторами в комитеты палаты в 2010- 2011 гг., принято 1570 (63%). Число предложений, внесенных для первого чтения в Сенат в 2010-2011 гг., составило 166.
Причин такого недостаточно высокого уровня законотворческой деятельности членов Совета Федерации несколько. Наиболее важными, по нашему мнению, являются: во-первых, неактуальность законотворческой инициативы, во-вторых, отсутствие оптимального механизма реализации законодательной инициативы членов Совета Федерации.
Кроме того, 4 апреля 2012 года Совет Федерации вынес на широкое общественное обсуждение предложения по повышению роли верхней палаты в государственно-политической системе страны. Гражданам было предложено проголосовать по поставленным вопросам и высказать мнение относительно того, как сделать деятельность Совета Федерации более эффективной. По итогам опроса 80% граждан указало, что необходимо менять практику, когда члены Совета Федерации и сама палата в целом довольно редко используют имеющееся у них право законодательной инициативы. Этому должно помочь закрепление в регламентных нормах порядка приоритетного рассмотрения Государственной Думой РФ законодательных инициатив верхней палаты. Такое право есть у Президента РФ и Правительства РФ, но палата регионов до сих пор его не имеет, что не дает возможности в полной мере отстаивать их интересы. И так думают 67% жителей субъектов Российской Федерации.
Еще одной формой реализации права законодательной инициативы членов Совета Федерации является представление в Государственную Думу поправок к рассматриваемым законопроектам. Такая форма работы дает ощутимые результаты, особенно когда это касается принципиальных, социально значимых законопроектов. Так, в период осенней сессии 2012 года на этапе второго чтения были учтены поправки членов Совета Федерации в закон о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации160, а также в федеральные законы о внесении изменений в Кодекс Российской
160 Федеральный закон от 29 ноября 2012 года № 205-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (в части уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию права общей долевой собственности владельцев инвестиционных паев на недвижимое имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд).
Федерации об административных правонарушениях161 и о Единой информационной системе нотариата162.
Были также учтены поправки членов Совета Федерации к законопроекту, вносящему изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, касающиеся введения института ограничения дееспособности для граждан, которые вследствие психического расстройства могут не понимать значения своих действий, а также касающиеся введения института попечительства для таких лиц163.
Ряд законопроектов разрабатывается с участием региональных
законодателей. В период осенней сессии 2012 года в Совете Федерации по обращениям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации проведена экспертиза 13 законопроектов, планируемых ими для внесения в Государственную Думу164. В Совет Федерации внесено 7 законопроектов, предлагаемых законодательными (представительными) органами в качестве совместных законодательных инициатив.
К началу 2013 года на разных стадиях разработки в качестве совместных законодательных инициатив находилось 14 проектов федеральных законов, включая ранее внесенные в Совет Федерации. По 5 законодательным предложениям ведется совместная работа комитетов Совета Федерации и
161 Федеральный закон от 12 ноября 2012 года № 191-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (об установлении ответственности за нарушение требований к функционированию единой федеральной автоматизированной системы сведений о показе фильмов в кинозалах).
162 Федеральный закон от 2 октября 2012 года № 166-ФЗ «О внесении изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
163 Законопроект № 47538-6 «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой
Гражданского кодекса Российской Федерации» внесен Президентом Российской Федерации, принят Государственной Думой во втором чтении 14 декабря 2012 года.
164 Законопроекты разработаны законодательными (представительными) органами государственной власти: Парламентом Кабардино-Балкарской Республики, Государственным Советом Республики Коми, Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан, Мурманской областной Думой, Законодательным собранием Ленинградской области, Курганской областной Думой, Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия, Курской областной Думой, Государственным Советом Республики Татарстан и так далее.
законодательных органов субъектов Российской Федерации по подготовке на их основе проектов федеральных законов.
Регламентами палат Федерального Собрания предусматриваются нормы, направленные на взаимодействие палат как на стадии принятия законопроектов Государственной Думой, так и на стадии их одобрения Советом Федерации. К таким нормам взаимодействия относятся в настоящий момент: возможность участия членов Совета Федерации в рабочих группах, создаваемых комитетами либо комиссиями Государственной Думы для работы над законопроектами; возможность присутствия членов Совета Федерации на заседаниях комитетов и комиссий Государственной Думы и, соответственно, участие депутатов Государственной Думы в заседаниях комитетов и комиссий Совета Федерации; присутствие членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы на заседаниях обеих палат; участие Председателя Государственной Думы в заседании Совета Федерации; участие членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в проводимых Государственной Думой и Советом Федерации парламентских слушаниях.
Все перечисленные формы совместного участия членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в законодательном процессе позволяют в определенной степени согласовывать позиции палат Федерального Собрания по соответствующим законопроектам и законам.
Переход на новый уровень взаимодействия основных участников законодательного процесса позволил Совету Федерации существенно повысить его эффективность и результативность законодательной деятельности в целом. Если ранее палата отклоняла 20-30% рассматриваемых ею законов, и в итоге длительных согласований вступало в силу около 75% законов, принятых Государственной Думой, то теперь можно наблюдать объективную тенденцию к снижению доли отклоняемых законов от 4,5-5% в 2002-2003 годах до 2-3% - в 2004-2008 годах. В 2012 г. Совет Федерации отклонил 15 федеральных законов, из 322 потупивших на рассмотрение (ок. 4,7%), 1 возвращен авторам, 6 отозваны. Среди них: Федеральный закон № 632147-5 «О внесении изменения в
статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в части дополнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и федеральный закон № 440300-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В итоге вступает в силу свыше 95% законов, принятых (одобренных) обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации.
Причины такой тенденции имеют двоякий характер. С одной стороны, это свидетельствует о росте профессионализма членов Совета Федерации, накопленном положительном опыте законотворческой деятельности. С другой
– ввиду существенной зависимости членов Совета Федерации от региональных властей, представляющих, как правило, правящую партию, они не свободны в выражении своего собственного мнения, что стало заметно сразу после изменения порядка формирования Совета Федерации в 2002 году. С нашей точки зрения, вторая причина более соответствует реальному положению дел.
Нельзя не согласиться с мнением Председателя Совета Федерации В. Матвиенко о том, что «далеко не в полной мере используется потенциал людей, прошедших серьезную жизненную школу, имеющих большой опыт в самых разных сферах. Мы должны избавиться от ярлыка, что Совет Федерации просто штампует законы. Это не так. Сенаторы должны в полной мере пользоваться своим правом законодательной инициативы. И не только вносить законы, но добиваться их принятия. В прошлом году членами Совета Федерации было внесено 80 законопроектов, в этом году - 47, а приняты единицы» 165.
В настоящее время законодательные инициативы Совета Федерации, его
членов стали схожи по ряду своих характеристик с инициативами законодательных органов субъектов Федерации. Это вполне объяснимо,
165 http://www.coucil.gov.ru/inf_ps/chronicle/2011/09/item17443.html
однако, как представляется, Совет Федерации, его члены не могут ограничиваться внесением законопроектов только по региональным интересам, потому что двуединый статус палаты предполагает и отстаивание ими общегосударственных интересов. Не случайно по Конституции законодательная инициатива парламента субъекта Федерации, члена Совета Федерации и Совета Федерации в целом разделена. Наибольший потенциал Совета Федерации заключается именно в инициировании создания качественных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Такая стадия законодательного процесса как направление принятого Государственной Думой закона в верхнюю палату Федерального Собрания, по мнению А.Н. Кокотова, очень похожа на стадию законодательной инициативы. В обоих случаях преследуется цель возбуждения процедуры рассмотрения акта в данной палате парламента. Имеются и отличия между ними. Если законодательная инициатива - право соответствующих субъектов, то направление принятых законов в Совет Федерации является обязанностью Государственной Думы166.
Согласно статье 105 Конституции Российской Федерации Совет Федерации вправе отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, с возможностью создания согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий.
При этом в соответствующем постановлении Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой закона не всегда предлагается создание согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по отклоненному закону. Вопрос о создании согласительной комиссии может быть инициирован и ответственным комитетом Государственной Думы (п. 1 ст. 128 Регламента Государственной Думы).
166 Кокотов А. Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2001. № 1. С. 58.
Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона вместе с федеральным законом в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляется в Государственную Думу.
Вместе с тем Регламент Совета Федерации не предусматривает необходимости обоснования отклонения Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона. При этом обе палаты Федерального Собрания принимают меры к преодолению возникших разногласий с учетом предусмотренных их регламентами процедур. Согласно статье 109 Регламента Совета Федерации в постановлении Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой закона может, в частности, содержаться поручение комитету или комиссии Совета Федерации, ответственному за рассмотрение данного закона, и сопредседателю согласительной комиссии от Совета Федерации (в случае ее создания) подготовить и направить в Государственную Думу поправки к федеральному закону. Кроме того, как предусмотрено данной нормой Регламента, обоснование решения об отклонении принятого Государственной Думой закона может быть оформлено в виде пояснительной записки с указанием тех положений федерального закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между палатами.
Однако, поскольку Регламент Совета Федерации не обязывает прилагать к постановлению соответствующую пояснительную записку с обоснованием решения об отклонении, а только допускает такую возможность, на практике зачастую такая пояснительная записка не прикладывается к соответствующему постановлению Совета Федерации. В результате это затрудняет процесс согласования интересов палат Федерального Собрания.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
