Конституционно-правовой статус вспомогательных органов при главе государства (сравнительно-правовое исследование) (1105849), страница 33
Текст из файла (страница 33)
Глава129Администрации и другие высокопоставленные работники вспомогательныхорганов принимают непосредственное участие в этой работе, когда требуетсяиспользование их влияния по проведению наиболее важных решений.Так, по совокупности законопроектов, связанных с устранениемуправленческих барьеров в области народного хозяйства и обсуждением впервом чтении Земельного Кодекса, когда правительство представлялвдохновитель этих документов министр Г.Греф.
При этом правительственнаясторона и представители главы государства в Государственной Думе выступаливместе, убеждая законодателей в наличии потребности в таких решениях. Частоточку зрения правительства по вносимому им законопроекту представлял неего полномочный представитель, а непосредственно А.А. Котенков,представлявший президентскую сторону на протяжении нескольких лет. Онизвестен как человек, понимающий образ мышления депутатов, хорошознающий внутренние правила работы Государственной Думы ииспользовавший свои познания и навыки для защиты точек зрения главыгосударства и правительства в этой палате.Обычно решающее слово при определенииприемлемостизаконопроекта принадлежит Администрации российского главы государства иеё Государственно-правовому управлению (ГПУ). В действительности не былослучая, чтобы с их мнением не согласилась Комиссия по законопроектнойработе или хотя бы кто-то из членов Комиссии подвергнул выводы ГПУвсестороннемуобстоятельномурассмотрению.Предположениеобезошибочности мнения ГПУ по рассматриваемым законопроектам - основадеятельности Комиссии, что, естественно, значительно снижает творческуюсоставляющую её работы.
Такого рода подчинение «оценок» в зависимости оттого, кем они делаются, не способствует качеству обсуждении законопроектовпо существу. К тому же в большинстве случаев озвучивается мнение не самогоглавы государства, а руководителей его вспомогательных органов и ихподразделений, в том числе руководящих работников ГПУ. Следует обратитьвнимание на то, что заключениям министерства юстиции (органа отраслевогоуправления) при таких обсуждениях, хотя и придаётся достаточно большоезначение, но такое заключение не является обязательным к исполнениюКомиссией, с ним могут не согласиться, приняв за основу выводы ГПУ.Таким образом видно что, в законопроектной работе главнымведомством, оценивающим качество проектов законов, рассматриваемых вправительстве, а потом в Государственной Думе, является не министерствоюстиции, а ГПУ главы государства, при этом его замечания становятся130решающими, даже если министерство юстиции и руководство правительстваимеют иную точку зрения.
В конце концов, мнение ГПУ превращается обычново мнение Администрации, а затем и самого главы государства.Получается, что согласованная деятельность главы государства иправительства при законопроектной работе с неизбежностью переходит впреимуществоАдминистрацииглавыгосударстваприоценкеправительственных законопроектов и последующий учёт её замечаний придоработке проекта как при внесении в Правительство, так и при рассмотрении вГосударственной Думе в первом и втором чтениях.
Конечно, главе государствасообщают об этой работе, но говорить о наличии его отклика сложно ^'*^.Бывает, что до подписания им федерального закона от главы государства небывает замечаний по законопроекту, однако потом возникают непредвиденныеосложнения. Примером может послужить подготовка Кодекса обадминистративныхправонарушениях,прошедшеговсечтениявГосударственной Думе, но затем остававшегося более года в Администрацииглавы государства, подготовившей обоснования для вето Президента'"^^.Администрация Президента Российской Федерации и аппаратПравительства и Правительство Российской ФедерацииВажным является взаимодействие между Администрацией главыгосударства и аппаратом правительства. Искажения в представлениях оправовом положении и взаимоотношениях главы государства и правительства взначительной степени связаны с содержанием отношений между ними впоследнее десятилетие.
Такие искажённые представления получили широкоераспространение и среди учёного сообщества, и среди управленцев. Даже вработах известных отечественных правоведов бывает принижается значениеправительства - высшего исполнительного органа государственной власти.Например, видный проф. Д.Н. Бахрах полагает, что фактически и юридическиПрезидент России является главой исполнительной власти *'^^. При этом высокиеоценки распространяются не только на главу государства, но и навспомогательные органы при нём. Так, по совету экспертов Совета Федерации,следует решить вопрос о соотношении полномочий правительства иадминистрации главы государства*"^^. Отсюда можно сделать вывод, что речьидёт либо о пересечении полномочий, либо о равных по положению органах,'^^ См.: Поленина СВ.
Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.^*^ См.: Окуньков Л. Отклонение федеральных законов главой государства // Право и экономика. М., 1998. №9.С. 3-8; №10. С. 4-11.'*^ Д.Н. Бахрах. Административное право. М., 2000, С. 104.'** Развитие федеральных отношений России; проблемы и перспективы. Научно-экспертный Совет приПредседателе Совета Федерации. М., 1997.
С. 82.131что не соответствует закреплённым в основном законе основам построениягосударственной власти. В действительности в соответствии с действующимзаконодательством органами государственной власти являются Президент,Федеральное Собрание, Правительство и федеральные суды.Им по законодательству принадлежит высшая государственная власть.Основы конституционного строя России (глава основного закона) закрепляютединство государственной власти при самостоятельности (а не подчинении)ветвей власти, верховенство Конституции и федеральных законов, разделениевластей, что, естественно, предполагает чёткое определение полномочийкаждой из них.Рассматривая содержание первой главы основного закона, имеющейосновополагающее значение для содержания других глав, можно заметить, чтов статье 10 отсутствует закрепление в качестве отдельной части устройствагосударственной власти президентской власти (власти главы государства), астатья 11 даже не упоминает ни Администрацию главы государства, ни СоветБезопасности, ни Государственный Совет как органы, осуществляющиегосударственную власть в Российской Федерации.
Для современногогосударственного права они являются вспомогательными органами,обеспечивающими главу государства.Устойчивый подход, ставящий вспомогательные органы при главегосударства выше федеральных органов государственной власти исходит,возможно в том числе и из сложившихся годами взаимоотношений главыгосударства и правительства. Видится достаточно закономерным, что никакихравноправных, в пределах закреплённых полномочий, отношений между главойгосударства и назначаемым им правительством не может быть, учитываябесспорно ведущее положение главы государства. Отсюда вряд ли могут бытьдействительно острые споры между главой государства и правительством,являющихся носителями государственной власти.Обстоятельства сложились таким образом, что существует дваведомства, борющихся между собой за влияние на главу государства, правительство и его Администрация.
От влияния председателя правительстваво-многом зависит и успешность его взаимодействия с Администрацией главыгосударства. В то же время для осуществления главой государства своихполномочий основной закон даёт достаточно чёткие основы и подходы кработе. В развитие этих положений Федеральный конституционный закон «ОПравительстве Российской Федерации» (1997 г.) детально определяетвзаимоотношения федерального правительства и главы государства как132самостоятельных органов государственной власти, не находящихся вотношениях подчинения (ст.
30)^"^^. Эта статья развивает одно из основныхнаправлений деятельности главы государства: обеспечение взаимодействия исогласованной работы всех органов государственной власти (ч.2 ст.80основного закона). Для решения такой задачи в отношении правительства главагосударства принимает различные меры к обеспечению взаимодействия этогооргана государственной власти с палатами законодательного органа и другимиорганами власти. Конечно, обеспечить согласованную работу данных органовнепросто, учитывая разные взгляды на требующие решения вопросыобъединений и отдельных законодателей, а также зачастую несовпадающиепозиции правительства и руководства областей и других частей Федерации.Для правового решения споров между законодательной и исполнительнойвластью полномочия главы государства позволяют ему в случае неразрешимыхпротиворечий между этими ветвями либо отправить правительство в отставку,либо распустить и назначить выборы Государственной Думы^^".Особое место в этой области деятельности главы государства занимаетобеспечение согласованной работы его администрации и правительства.Содержание и способы этих отношений существенно отличается отвзаимодействия правительства с законодательной властью.
Данные отношениявыражаются в совместном воплощении установок главы государства,постоянных рабочих связях, согласовании решений, которые готовятся в этихгосударственныхорганах,большейстепеньюответственностизасогласованность деятельности. Решениями главы государства и правительствазакреплены различные стороны совместной работы: в области правотворчествакак при подготовке указов главы государства, так и при подготовкепостановлений правительства, затрагивающих пограничныеобластиответственности главы государства и правительства'^\Помощник президента США по национальной безопасности, его аппарат иСовет национальной безопасности СШАОтношения помощника президента США по национальнойбезопасности, постоянного аппарата под его руководством и аппарата СНБявляются взаимодействием между вспомогательными органами при главегосударства. При этом данные отношения будут показательными как в силу'"' СЗРФ.
1997, № 52, ст. 5172; 1998, № 1, ст.1.'** Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации // Под ред. В.В.Лазарева, М.,1997, С. 362.'^' Подробнее см.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика:Как избирается Президент. Президент и разделение властей. Полномочия главы государства. Президент и егокоманда. М., 1996.133обширности накопленного опыта такого взаимодействия, так и в силу егообширности, вовлечённости самых различных ведомств, включая относящиесяк вспомогательным (включая ведомства узкой направленности) и к ведомствамисполнительной власти.
В отличие от иных высших должностных лиц,входящих в состав ближайших сотрудников главы государства, помощникпрезидента по национальной безопасности не подлежит утверждению сенатом,так как он входит в состав аппарата Белого дома, служащие которого относятсяк личным помощникам главы государства.Первое время помощнику по национальной безопасности отводилосьместо по сути вспомогательного сотрудника, обеспечивающего поступление вБелый дом соответствующих сведений и обобщений из правительственныхведомств, а также составление повестки дня заседаний СНБ.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
