Конституционно-правовой статус вспомогательных органов при главе государства (сравнительно-правовое исследование) (1105849), страница 32

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 32)

Например, если вспомогательный органобщей компетенции существует в единственном числе, то и отношений междувспомогательными органами общей компетенции не существует.При рассмотрении отношений внутри системы вспомогательныхорганов при главе государства значение имеет и наличие или отсутствиепосредника во взаимоотношениях между ними, закреплённого на правовомуровне. Само по себе наделение какого либо органа или лица посредническимиполномочиями ставит этот орган или лицо в особое, преимущественное поотношению к остальным в системе вспомогательных органов.

Отсутствиепосредника даёт больший простор для самоорганизации системы, когда взависимости от обстоятельств посреднические функции выполняют различныеорганы. Наличие посредника даёт устойчивую и понятную систему работы совспомогательными органами и исключает возможность возникновенияобстоятельств, когда представители противоположных точек зрения, сумевпривлечь на свою сторону разные ведомства с одинаковыми правами,втягивают главу государства в длительное и непроизводительноеразбирательство спора, зачастую уйдя при этом от самого предмета спора.При рассмотрении названных видов взаимодействия важнымпредставляется решение вопроса - что является для них общим, а чтоспецифичным.Рассматривая различные виды отношений с участием вспомогательныхорганов, следует иметь в виду, что на них оказывает значительное влияниеположение и возможности главы государства по непосредственному участию вгосударственном управлении.

При управлении часто возникает потребность в'*^ См.: Комарова В.В. Глава государства и судебная власть (федеральный и региональный аспект) // Рос. судья.М., 1999. №3. С. 5-10.125совершенствованиистроенияправительственныхучреждений.Присосредоточении в руках главы государства основных полномочий погосударственному управлению он по собственному усмотрению создаёт ипре1фащает работу ведомств, изменяет распределение полномочий между ними.В государствах, в которых полномочия распределены между главой государства иорганами государственной власти, принадлежащими к различным ветвям власти,те или иные преобразования правительственных учреждений относятся ксовместным полномочиям исполнительных и законодательных органов.Например, в США ни одно федеральное министерство не может бытьсоздано без соответствуюпдего закона, принятого представительным органом иподписанного главой государства. Кроме министерств, многие иные ведомства, втом числе Совет экономических консультантов и Совет национальнойбезопасности при главе государства, также были учреждены законами.

Но в то жевремя глава государства в США имеет широкие возможности для изменениястроения исполнительной власти. На основании закона он обладает в течениеопределённого срока правом проведения подобных преобразований пособственному усмотрению.

Однако за представительным органом остается право втечение 60 дней после обнародования президентского плана преобразованияисполнительной власти не утвердить данный план, если он с ним не согласен.Например, в 1970 году законодательный орган согласился с планомпреобразований Р.Никсона, что дало ему возможность Бюджетное управлениепревратить в Административно-бюджетное управление и создать Совет повнутренней политике в Исполнительном управлении президента. Но когда в1971 году он выдвинул более обширный план преобразования всегоминистерского строения федерального правительства и слияния ряда министерствдля создания мопщых ведомств, высший законодательный орган не согласился сданными предложениями. В итоге они не были воплощены.

Не поддержалпредставительный орган и намерение Р.Рейгана упразднить федеральные мини­стерства образования и энергетики. За все 8 лет занятия им должности Рейганутак и не удалось добиться принятия нужного решения по ним. Таким образомвидно, что существенная перестройка правительства требует в США взаимного"144псогласия главы государства и законодателей . Видно, что глава государстваможет быть ограничен не только в отношении ведомств исполнительной власти, нои своих вспомогательных органов.

Последнее более присуще тем случаям, когдавспомогательные органы при главе государства занимают особенно важное место в'^ См. например: Разделенная демократия: сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом: Пер.с. англ. / Под. общ. ред. проф. Дж. Тарбера.

М., 1994.126государственном управлении и принимают участие в принятии самых ключевыхрешений государственной и общественной жизни.Сведения всегда имели огромную важность для управления обществом.Функция информационного обеспечения главы государства - одна изосновных, которые присущи органам, создаваемым при нем.

Вместе с темсуществует опасность монополизации данными органами информационныхканалов, ведущих к главе государства. На протяжении всей истории главыгосударств стремились разнообразить источники информации и вообще недопустить складывания ситуации, при которой они станут заложникамисоздаваемых при них органов, потеряют контроль над этими органами.Параметры системы взаимодействия вспомогательных органов создаются в томчисле с учётов необходимости решения названных задач.Можно выделить следз^ющие основные пути, направленные на решениеданной задачи:1) создаются параллельные конкурирующие структуры внутри единогодоминирующего головного вспомогательного органа, соперничествомежду которыми исключает монополизацию доступа к главегосударства;2) создаётся несколько внешних, не входящих в единый органструктур, данные структуры могут находиться в отношенияхвзаимозависимости, но их интересы полностью не совпадают, чтосоответствует целям диверсификации;3) используется сочетание первых двух подходов.Эти методы многократно апробированы практикой, но не всегда с ихпомощью достигается желаемый результат.Важным свойством при взаимодействии вспомогательных органов приглаве государства и органов государственной власти является наличиеправовой подчиненности органов исполнительной власти главе государства, иотсутствие таковой у органов законодательной и судебной власти, обладающихвнешне независимым положением.

Подчинённость органов исполнительнойвласти главе государства проявляется в необходимости проведения ими вжизнь решений главы государства. Наличие такой подчинённости значительнооблегчает решение вспомогательными органами своих задач с помощьюпривлечения для этого исполнительных органов государственной власти.На взаимодействие вспомогательных органов при главе государства иорганов исполнительной власти накладывает отпечаток наличие между нимисоперничества во влияние на принятие решений в области управления страной.127в наибольшей степени это относится к странам, в которых юридический главагосударства обладает значительными полномочиями по выполнению функцийглавы государства.

Очень часто тогда вспомогательные органы представляютсобой альтернативный центр силы, даже структурно повторяя организациюправительства. Ситуация может обостряться из-за того, что высший органисполнительной власти может быть обязан воплощать и отвечать за решения,принятые вспомогательным органом, с которыми он не согласен. Остротавозрастет, если развитие событий пойдёт неблагоприятно и правительствупридется нести за это ответственность.Среди взаимодействия вспомогательных органов при главе государстваи судебных органов в отдельный вид взаимодействия выделяются отношения сорганами, принимающими решения в области соблюдения основного закона.Данный вид взаимодействия в силу полномочий конституционных судов внаибольшей степени соответствует компетенции вспомогательных органов ипри каких-то обстоятельствах может приобретать первостепенное значение в ихработе.Следует различать взаимодействие вспомогательных органов при главегосударствасфедеральнымиорганамигосударственнойвласти,вспомогательными органами при них и взаимодействие с их региональнымипредставительствами.

Отдельным видом взаимодействия вспомогательныхорганов является взаимодействие с органами государственной власти субъектовфедерации.В зависимости от уровня территориальной компетенции можновыделить виды взаимодействия вспомогательных органов - по горизонтали ипо вертикали. Взаимодействие по горизонтали - это отношения сгосударственной власти одного и того же уровня.

Например, в РоссийскойФедерации это отношения между вспомогательными органами при ПрезидентеРоссийской Федерации и иными федеральными государственными органами.Можно выделить координационную и субординационную моделивзаимодействия вспомогательных органов. Особенностью вспомогательныхорганов является то, что речь идёт не о наличии или отсутствии законодательнозакреплённого подчинения органов государственной власти вспомогательныморганам, но о подчинении, вытекающем из иных кроме нормативногоправового акта источников права.

Координационная модель предполагаетотсутствие правового подчинения, субординационная - наличие такового.Например, в Российской Федерации Правительство по Конституцииявляется высшим органом исполнительной власти. При оценке сложившейся128практики, когда Правительство является техническим органом, в большейстепени ориентированным на решение текущих задач государственногоуправления, подчинённым Администрации Президента Российской Федерации,возможны два подхода. Первый предполагает признание такой практикинеправовой и несоответствующей Конституции Российской Федерации и,соответственно, требующей изменения. Согласно второму, самостоятельностьПравительства не ограничивается, существующее подчинение ПравительстваАдминистрации Президента связано с неписаным конституционнымсоглашением ветвей власти и сложившимся конституционно-правовымобычаем.Можно выделить следующие задачи, решаемые главой государства припостроении системы взаимодействия вспомогательных органов:1) обеспечение полноты, достоверности и своевременности потоковсведений, идущих к главе государства и от него;2) разнообразное воплощение решений, принимаемых главойгосударства (выполнение исполнительными органами, принятиезаконодательных инициатив парламентом, защита интересов в судах,в том числе в органах конституционного надзора);3) обеспечение контрольных полномочий главы государства внутри ивовне системы вспомогательных органов;4) обеспечение независимости главы государства, в том числе и отсобственных служб.Задачи эти решаются с помощью соответствующего устройствавспомогательных органов, а также определения обязательного порядка ихдеятельности, обязательного обмена данными, установлением иныхобязательных видов взаимодействия с участием данных ведомств.Достаточно ярко взаимодействие вспомогательного органа и органовзаконодательной и исполнительной власти видно на примере ихвзаимоотношений при законотворчестве, в частности на примере участияАдминистрации Президента Российской Федерации в законодательнойдеятельности.Администрация Президента Российской Федерации и законотворческаядеятельностьДля наблюдателя, не знакомого с особенностями рассмотрениязаконопроектов во вспомогательных органах при главе государства, можетбыть открытием, что судьба многих законов решается именно в них, а не в ходерассмотрения непосредственно главой государства и законодателями.

Характеристики

Список файлов диссертации