Конституционно-правовой статус вспомогательных органов при главе государства (сравнительно-правовое исследование) (1105849), страница 19
Текст из файла (страница 19)
Эволюция британской конституции. М., 1978; Bogdanor V. The Monarchy and the Constitution.Oxford, 1995.^ См.: Ashford D.E. Policy and Politics in France. Living with Uncertainty. Philadelphia, 1982.73деятельность, принадлежат главе государства. Но здесь складываетсяинтересная ситуация. Вспомогательные органы при главе государстваобеспечивают деятельность главы государства, в том числе её правовуюсоставляющую (например, в Администрации Президента РоссийскойФедерации данные обязанности возложены на Государственно-правовоеуправление). Они не только принимают, как и иные государственные органы,нормативные правовые акты по вопросам своей деятельности в пределах своихполномочий, закреплённых в посвященных данному государственному органуосновополагающих предписаниях (положениях и т.п.), но и самостоятельноготовят соответствующие решения главы государства^^. Как известно, придостаточном уровне подготовки, тот, кто готовит решение в значительнойстепени его предрешает.
Получается, что вспомогательные органы не толькосоздают для себя правовые нормы сами путём издания от своего именинормативных правовых актов^^, регулирующих свою деятельность, но и вбольшой степени определяют содержание касающихся себя актов главыгосударства. В этом кроется опасность не только потери управляемости главойгосударства своими вспомогательными органами, но и выхода их за рамкиправовых норм. Здесь хочется ещё раз подчеркнуть необходимостьконституционного контроля за источниками права для вспомогательныхорганов при главе государства. Конечно, в подготовке положений о том илиином ведомстве чаще всего участвует и само ведомство, но во всех случаях,кроме вспомогательных органов при главе государства, действует та или инаясовокупность способов проверки их содержания (утверждение вышестоящиморганом, согласование с другими ведомствами, регистрация уполномоченныморганом и т.д.).
В случае же со вспомогательными органами при главегосударства эти способы не могут быть признаны действенными, так как этивспомогательные органы подчиняются только главе государства, а отношения сдругими государственными органами (речь, в частности, идёт о ведомствах,относящихся к исполнительной ветви власти) по большей части основаны нанеписаном подчинении государственных органов вспомогательным органампри главе государства.Для регулирования деятельности вспомогательных органов при главегосударства (например, в Российской Федерации - для Администрации*' См.: Огородников А.А. Закономерности нормотворческой деятельности института президентства России /Ред.: Гурьева Е.А.
М., 2001; Елисеев Б.П. Структура, функции и нормативные акты государственного органа: натимере Администрации Президента Российской Федерации. М., 2001.* Например, руководитель вспомогательного органа при главе государства может издавать нормативноераспоряжение по работе вспомогательного органа.74президента Российской Федерации и Совета Безопасности РоссийскойФедерации) присущ «спящий» характер действия нормативных правовыхактов, так как при обычном развитии событий отношения с их участиемстроятся на неписаной основе (в данном случае под обычным развитиемсобытий понимается отсутствие опасных для главы государства сложностей вуправлении страной, как-то противостояния ветвей власти, попыткигосударственного переворота, существенной угрозы военных действий,массовых беспорядков, вооружённого мятежа и т.д.). Применение многих нормпроисходит в спорных обстоятельствах, например, когда происходитстолкновение интересов или точек зрения лиц и их объединений, обладающихзначительным и сопоставимым влиянием на принятие решений по спорномувопросу^^.
Другим примером могут послужить случаи, когда самому главегосударства или кому-то из имеющих возможность повлиять на принятиеподобного решения требуется показательное привлечение к ответственностикого-либо из служащих вспомогательных органов при главе государства .Применение писаных норм в спорных случаях происходит не само собой какследствие подпадания случая под диспозицию этой правовой нормы, а врезультате действия неписаных правовых норм и усмотрения стороны в споре,обладающей наибольшим властным ресурсом.Имеет существенное значение вопрос о том, какой источник правапредпочтителен для применения к отношениям с участием вспомогательныхорганов при главе государства.
Ведь место различных источников врегулировании отличающихся групп правоотношений неодинаково. С даннымвопросом тесно связан другой - о том, почему для регулирования того илииного отношения выбран соответствующий источник права?Какпредставляется,существуетустойчиваясвязьмеждуправоотношением, его особенностями и выбираемыми для его регулированияисточниками. Для вспомогательных органов при главе государства в связи сэтим можно выделить два вида отношений. Первый вид отношений связан сдеятельностью этих органов как государственных органов, второй - каквспомогательных органов. Правоотношения первого вида по своим свойствамблизки правоотношениям, в которые вступают органы государственной власти(разновидность государственных органов). Это отношения, закрепляющиеофициальное положение вспомогательных органов при главе государства, ихЭто могут быть крупные участники хозяйственной жизни, руководители отдельных ведомств, общественныхобъединений и др." Связано это может быть с давлением общественного мнения, борьбой в окружении главы государства,преддверием выборов и т.д.75формальное место в системе государственных органов.
Для данных отношенийнаиболее подходящим источником права выступает нормативный правовойакт. Без него их существование не имело бы твёрдой основы и могло бы неприниматься во внимание другими государственными органами, имеющимипрочную основу для своей деятельности, закреплённую в нормативныхправовых актах. Отношения второго вида связаны с лично-доверительнымхарактером работы вспомогательных органов при главе государства,непосредственным обеспечением его деятельности. Благодаря наличиювесомой личностной составляющей в деятельности вспомогательных органов,эти отношения не могут быть в достаточной мере урегулированы с помощьюнормативных правовых актов. Поэтому они в значительной степени опираютсяна иные источники права.Исходя из сущностных различий между данными группамиправоотношений, представляется целесообразным сохранить использованиедля обеих групп правоотношений своих источников права. Для первой группыправоотношений с участием вспомогательных органов основным источникомправа должен быть нормативный правовой акт, для второй - иные источникиправа.
Но для обеспечения соответствия деятельности вспомогательныхорганов требованиям права следует обеспечить возможность судебногоконтроля за законностью и соответствием правовым предписаниям всехисточников права для них . То есть для Российской Федерации обеспечитьконтроль Конституционного Суда Российской Федерации за соответствиемданных источников права Конституции Российской Федерации, в частностиконтроль за соответствием Конституции обычаев деятельности АдминистрацииПрезидента Российской Федерации , а также заключаемых ею соглашенийконституционно-правового характера^'.*' Подробнее о конституционной ответственности и соответствующем судебном, а также связанном с нимнадзоре см.: Виноградов В.А.
Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемыРоссии, опыт зарубежных стран. М. 2003. С. 12-15, 37; Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраныконституционного строя. М., 2005. С. 46-47, 363-373.'*' Таких обычаев немало. Они могут прямо противоречить действующему законодательству, но пока непризнаётся само их существование, их невозможно обжаловать. К тому же они неукоснительно выполняются, вотличие от положений законодательства.
Например, от поступающих на службу в Администрацию ПрезидентаРоссийской Федерации в обязательном порядке требуют регистрацию в г.Москве, несмотря на прямой запрет,содержащийся в Трудовом кодексе Российской Федерации. Исключения из данного правила могут бытьсделаны только по прямому указанию очень высокопоставленного лица. Тут можно заметить отличие междуобычаями в Администрации Президента и во многих других федеральных государственных органах. Впоследних при приёме на работу также требуют регистрацию, но подходящей признаётся в том числерегистрация в Московской области. Можно видеть, что при приёме на работу в Администрацию Президентасуществуют повышенные требования.' ' Речь идёт о соглашениях, затрагивающих отношения, относящиеся к предмету конституционного права, втом числе о неписаных соглашениях. Это соглашения, касающиеся взаимоотношений федеральных органовгосударственной власти между собой и с органами государственной власти субъектов Федерации, проведения76Здесь возникает много вопросов практического характера - одолжностных лицах и органах, имеющих право обращения в КонституционныйСуд по данной категории дел, о последствиях признания данного источникаправа неконституционным и реализации судебного решения, о недопущениизлоупотребления правом обращения по данным делам, о нарушении системысдержек и противовесов и вмешательстве в прерогативы главы государства.Ответы на данные вопросы требуют отдельного серьёзного исследования ивыходят за рамки данной работы.
Но отсутствие возможности судебной оценкиважных источников права вспомогательных органов при главе государства, приневозможности полностью заменить их на нормативные правовые акты,приводит к разрыву единого правового поля, порождает широкие возможностидля злоупотребления главой государства и его вспомогательными органамисвоими полномочиями, совершению ими действий, несоответствующихтребованиям права и, даже, для безнаказанного нарушения основныхпринципов, заложенных в конституции, в том числе прав и свобод человека игражданина.Выводы:I.
Вспомогательные органы при главе государства участвуют вобщественных отношениях двух видов. Отношения первого вида отражают ихдеятельность как государственных органов. Это отношения, раскрывающиеофициальное положение вспомогательных органов, их место средигосударственных органов. Данные отношения закрепляются в нормативныхправовых актах как источниках права, без которых работа вспомогательныхорганов при главе государства не имела бы достаточно прочных оснований вглазах других государственных органов.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
