Теория государства и права учебник Н.И. Матузов, А.В. Малько (1004458), страница 88
Текст из файла (страница 88)
По мнениюВ.О. Лучина, с момента своего избрания Б.Н. Ельцин, не имея возможности осуществлять поставленныеим цели легитимным путем и желая придать своим акциям видимость правомерности, начал параллельнос законами создавать систему собственных конкурирующих нормативных актов - указов.Автор напоминает, что в октябре 1991 г. V Съезд народных депутатов РСФСР на волне всеобщейдемократизации и суверенизации предоставил Президенту право издавать в течение года указы вэкономической области, если даже те не соответствуют закону, с последующим утверждением их насессии Верховного Совета.
Пользуясь этим, радикал-реформаторы "стали действовать в обходзаконодателя, инициируя беспрерывный поток указов, захлестнувший все правовое поле России...Президент РФ присвоил себе дискреционную власть, основанную на преобладании целесообразностинад законностью". Термин "дискреционность" словари толкуют как благоусмотрение, власть победителя.178"Теория государства и права: учебник" (Н.И.
Матузов, А.В. Малько) (Юристъ, 2004)В основе многих юридических коллизий лежат политические коллизии (нарушение принципаразделения властей, выход различных госорганов за пределы своих полномочий, взаимное их вторжениев компетенцию друг друга, амбиции и соперничество лидеров, война компроматов, лоббизм, популизм,конъюнктура и т.д.). В таких условиях принимается множество противоречивых и не согласованных друг сдругом актов. Ведь юридический конфликт - это "активное противостояние сторон, вызванноеполярностью их интересов или разным отношением к ценностям и нормам общественной жизни" (В.Н.Кудрявцев).Ученые-правоведы обращают внимание на то, что принимаемые Государственной Думой законыпроходят трудный путь, главным препятствием на котором является двойное вето. Такого порядка давноуже нет в практике стран Запада.
Законы стопорятся по самым разным причинам - юридическим,политическим, финансовым, процедурным, престижным и другим, а чаще всего в силу несовпаденияпозиций относительно сути предлагаемого закона (к примеру, Земельный кодекс).Но существует и третье вето (предварительное) - это когда Правительство в своем заключениинакладывает табу на тот или иной проект закона из-за отсутствия средств для его реализации.
Апоскольку практически любой закон требует определенных затрат для своего осуществления, то прижелании исполнительная власть может всегда остановить любой неугодный закон. Однако главное - этовсе же коллизии между законами и указами.Председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев в своей книге "Вся власть - закону" пишет онегодной практике подмены законов указами, о параллелизме между этими актами, подчеркивает, что"россиянам, в том числе высокопоставленным, необходимо пересмотреть свое отношение к закону ипреодолеть правовой нигилизм". Действительно, власть закона должна быть превыше всего.Законы, как известно, отклоняет не только Президент, но и Совет Федерации. В спорных случаях,как правило, создаются согласительные комиссии, призванные сглаживать противоречия и находитькомпромисс.
Это в принципе нормальный путь разрешения коллизий, но он превращается в систему. Экспрезидент Б.Н. Ельцин отклонял законы свыше 50 раз, а некоторые из них, вопреки Конституции,возвращал в Государственную Думу без рассмотрения, по поводу чего законодатели обращались даже вКонституционный Суд. Последний, как ни странно, нашел эту практику вполне приемлемой. Сноваколлизия!Руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по законодательству и судебной реформеН.Д. Шевченко деликатно назвал Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. одопустимости неподписания Президентом законов "не идеальным".
Как он считает, это постановлениесерьезно скорректировало положения Конституции. Более логичным и правомерным, на его взгляд, былобы введение практики обращения Президента в Конституционный Суд с ходатайством о разрешенииспора о компетенции в случае, если, по его мнению, был нарушен установленный порядок принятия тогоили иного закона. "А иначе получается, - пишет автор, - что эффективным средством борьбы снеугодными для Президента законами является их возвращение без рассмотрения. Такое "вето", помимопрочего, нельзя преодолеть квалифицированным большинством голосов".По Конституции, указы подзаконны, на практике же, как уже отмечалось, они все чаще возвышаютсянад законом. И требуется величайшая осторожность, чтобы это "опережающее указотворчество" ненарушало прав граждан, не вносило сумятицу в нормальный правосозидательный процесс, недестабилизировало общую правовую ситуацию.
"Бодание" законов и указов особенно заметно посоциальным вопросам - зарплате, пенсиям, пособиям, компенсациям и другим выплатам.Глубинная коллизия состоит уже в том, что бывший Президент в России фактически"законодательствовал", хотя юридически такой прерогативой не располагал. Он издавал акты,являющиеся по своей природе законами, и принимались они нередко по тем позициям, которыеотносились к компетенции Государственной Думы.
Законодательный орган становился как бы излишним.Конечно, законодатели очень часто запаздывают с принятием тех или иных законов, в то время какобстоятельства требуют оперативного реагирования. Поэтому вопрос этот в действительности непростой.Тем не менее в целом указанную практику оправдать нельзя.
Недостаточная мобильность - свойство всехпарламентов, однако это не дает оснований для подмены их традиционных функций. Но российскаяГосударственная Дума не такая уж неповоротливая. Только предыдущим ее составом за четыре годабыло рассмотрено в разных чтениях 1730 законопроектов, из них 1036 принято, 716 вступили в силу.К тому же многие основополагающие (базовые) законопроекты, особенно экономическогохарактера, разрабатываются не самой Думой, а Правительством, и от него в конечном счете зависитсвоевременность их принятия.
Но при всех сложностях и трудностях Думой за все время своегосуществования принято свыше 3 тыс. законов. Большей скорости она объективно набрать не могла. Всоветское время это вообще было немыслимо.Но юридическая война идет не только между законами и указами, но и между актами, издаваемымиповсеместно всей президентской вертикалью, и актами, исходящими от представительных органоввласти. Серьезные трения и конфликты связаны также с определением статуса и компетенции различныхдолжностных лиц (коллизии полномочий), немотивированными смещениями и перемещениями ключевыхфигур в управленческом аппарате.
Многие руководители узнают о своем снятии с занимаемых постов изпечати.Примером противоречий статусов и полномочий может служить деятельность президентскойАдминистрации и ее подразделений. Данная структура была создана самим Президентом и действует онана основании подписанного им же Положения. Законодательной основы не имеет. В печати, литературе,депутатском корпусе не раз обращалось внимание на то, что администрация главы государства из сугубо179"Теория государства и права: учебник" (Н.И.
Матузов, А.В. Малько) (Юристъ, 2004)вспомогательной службы, какой она должна быть по логике вещей, на деле превратилась в некийнадправительственный орган с властными полномочиями. Фактически она взяла на себя значительнуючасть функций Президента и стала играть самостоятельную роль.
Государственная Дума по этому поводудаже обращалась в Конституционный Суд РФ.Определенные противоречия возникают и в связи с различными концепциями правопонимания,которые имеют место в современной российской юридической науке. Эти коллизии носят не толькотеоретический, но и практический характер, непосредственно отражаются на состоянии законности иправопорядка в стране, эффективности механизма правового регулирования. Б.С.
Эбзеев - судьяКонституционного Суда РФ - отмечает, что, "с одной стороны, в судебной и иной правоприменительнойпрактике широкое признание получил некритичный позитивизм, поддерживаемый и многими юристамитеоретиками; с другой - предпринимаются активные усилия по преодолению позитивизма с позиций"общих принципов" и ценностей естественно-правовой доктрины.
И в том, и в другом случаях доминируетценностно-иерархический подход, который неизбежно отличается односторонностью и способеноправдать произвол и беззаконие под предлогом соблюдения законности и законов. В действительностион является формой своеволия или отказа от законности под флагом борьбы за естественные права".Другие ученые также обращают внимание на то, что в последние годы "коллизия правопонимания"стала трансформироваться в коллизию правосознания общества, в правовые установки и действияграждан, должностных лиц, политических деятелей. "Неписаное право", надзаконные "демократическиеценности", "общие принципы" открывают широкий простор для свободного усмотрения как властей, так ивсех иных участников общественных отношений, субъектов рынка, криминальных элементов,политических элит и т.д.
(В.Н. Кудрявцев, С.В. Поленина, Ю.А. Тихомиров, Н.И. Матузов). Это значит, чтотеоретические коллизии не менее опасны, чем практические, ибо правоприменение прямо инепосредственно зависит от правопонимания.§ 3. Способы разрешения юридических коллизийПод способами разрешения юридических коллизий понимаются конкретные приемы, средства,механизмы, процедуры их устранения. В зависимости от характера коллизии применяется тот или инойметод, используется та или иная форма, избирается тот или иной путь снятия возникшего противоречияили выхода из правового тупика.Наиболее распространенными способами разрешения юридических коллизий являются следующие:1) толкование;2) принятие нового акта;3) отмена старого;4) внесение изменений или уточнений в действующие;5) судебное, административное, арбитражное и третейское разбирательство;6) систематизация законодательства, гармонизация юридических норм;7) переговорный процесс, создание согласительных комиссий;8) конституционное правосудие;9) оптимизация правопонимания, взаимосвязи теории и практики;10) международные процедуры.На уровне практического правоприменения соответствующие органы и должностные лица приобнаружении коллизий обычно руководствуются следующими правилами:а) если противоречат друг другу акты одного и того же органа, изданные в разное время по одному итому же вопросу, то применяется последний по принципу, предложенному еще римскими юристами:позже изданный закон отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится;б) если коллизионные акты изданы одновременно, но разными органами, то применяется акт,обладающий более высокой юридической силой (например, закон и указ, указ и правительственноепостановление, постановление правительства и акт отраслевого министерства); т.е.
за основу беретсяпринцип иерархии нормативных актов;в) если расходятся общий и специальный акты одного уровня (коллизии по горизонтали), топрименяется последний; если разного уровня (коллизии по вертикали), то - общий. Например, вКонституции РФ есть норма о несменяемости судей (ч. 1 ст. 121), а в Федеральном конституционномзаконе "О Конституционном Суде Российской Федерации" <*> установлен определенный срок полномочийсудьи Конституционного Суда (ст. 12). Действует Федеральный конституционный закон.-------------------------------<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.Конституция предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации, если они противоречат Конституции РФ ифедеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободычеловека, до решения вопроса соответствующим судом (ч.
2 ст. 85).На основании этой же статьи (ч. 1) Президент РФ может использовать согласительные процедурыдля разрешения разногласий между федеральными органами власти и органами власти субъектовФедерации, а также между органами власти самих субъектов. В случае недостижения согласованногорешения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Это обычный инадежный способ улаживания конфликтов.180"Теория государства и права: учебник" (Н.И. Матузов, А.В. Малько) (Юристъ, 2004)В свою очередь, такой же легальной в процедурном отношении формой снятия коллизии являетсяпреодоление вето Президента на тот или иной закон квалифицированным большинством голосов обеихпалат Федерального Собрания.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
